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En 1975, en lo que resultó ser el discurso de despedida de su larga y tumultuosa carrera, Zhou Enlai, el primer primer ministro de la República Popular China, declaró orgullosamente que su gobierno estaba libre de toda deuda. “A pesar de la agitación económica y la inflación en el mundo capitalista”, dijo al Congreso Nacional Popular, “hemos mantenido un equilibrio entre nuestros ingresos y gastos nacionales y no hemos contraído deudas externas ni internas”.
Casi medio siglo después, esa actitud sigue grabada en los corazones de los burócratas del Ministerio de Finanzas de Pekín. La deuda del gobierno central de China ha aumentado hasta aproximadamente el 24% del producto interno bruto, lo que es mínimo según los estándares mundiales, y los dirigentes se muestran profundamente reacios a permitir que siga aumentando. Sin embargo, en contraste, las deudas de los gobiernos locales de China son enormes (el 93% del PIB según las cifras del FMI, que probablemente sean una subestimación) y están aumentando. Esta división entre el gobierno central y el local, y el deseo de uno de tener control pero no responsabilidad con respecto al otro, es fundamental para los desafíos económicos de China hoy.
Un hecho básico sobre el sistema fiscal de China es que los gobiernos locales realizan casi todo el gasto, pero dependen del centro para obtener ingresos en una medida que es rara en otras partes del mundo. Las localidades asumen la mayor parte de la responsabilidad en materia de educación, salud, seguridad social y vivienda, además de las obligaciones locales obvias como carreteras, parques y recolección de basura, y gastan alrededor del 85 por ciento del total del gobierno. Recaudan directamente sólo alrededor del 55 por ciento de los ingresos gubernamentales. El sistema se equilibra con transferencias del centro a las regiones.
En un país tan grande como China, delegar decisiones más cerca de la gente tiene sus ventajas, pero el desajuste entre ingresos y gastos crea muchos problemas. Por ejemplo, cuanto más abajo se está en la pirámide de gobierno, más se queda sin recursos el sistema, porque cada nivel (provincia, prefectura, condado) tiende a reservarse lo que necesita antes de pasar el dinero a los niveles inferiores de la cadena. La implementación de los planes de gasto del gobierno central es aleatoria, mientras que los funcionarios de los gobiernos locales, que deben generar crecimiento para ascender en la jerarquía burocrática, hacen todo lo posible por encontrar dinero.
El auge inmobiliario de China se debió en parte a la dependencia de los gobiernos locales de la venta de terrenos para obtener ingresos. Los préstamos no contabilizados por los llamados vehículos de financiación de los gobiernos locales eran una forma de sortear la restricción de los ingresos y financiar la infraestructura. A medida que las ventas de terrenos se desploman debido a la desaceleración del sector inmobiliario y el gobierno central toma medidas enérgicas contra el endeudamiento local, hay muchos informes de municipios que recurren a multas y sanciones, inician investigaciones fiscales retrospectivas o simplemente no pagan a su personal a tiempo en su lucha por equilibrar sus cuentas. Nada de esto es bueno para el sector privado, que está en problemas.
Pekín conoce bien estos problemas estructurales y aspira desde hace tiempo a solucionarlos. De hecho, cuando Xi Jinping llegó al poder en 2012, la reforma fiscal era una parte importante de su agenda de política interna, y él mismo cumplió algunos de sus elementos. Por ejemplo, parte de la razón por la que los gobiernos locales tienen dificultades es el éxito de las reformas a la gestión presupuestaria y la administración financiera, que hicieron más difícil disimular los problemas sacándolos de los libros.
Lo que el gobierno central no ha estado dispuesto a hacer, como es típico de Xi, es ceder el control. A menudo especifica los servicios que deben prestar los gobiernos locales, pero se niega a entregar las fuentes de ingresos que los financian. Se muestra reacio a asumir nuevas responsabilidades de gasto importantes en las cuentas centrales. Ha tomado medidas enérgicas contra la deuda de los gobiernos locales, pero, fiel a las preferencias de Zhou, no está dispuesto a permitir que la deuda del gobierno central aumente en su lugar. El resultado ha sido un ajuste fiscal de facto durante los últimos años, incluso cuando la economía ha luchado por recuperarse después de la COVID-19.
En el reciente “tercer pleno”, una importante reunión sobre política económica que se celebra cada cinco años, Pekín prometió cambiar esta situación. Dijo que daría a los gobiernos locales más control sobre los impuestos y aumentaría las transferencias fiscales desde el centro. Consideraría la posibilidad de agrupar los diversos recargos locales en un único impuesto local. Trasladaría la responsabilidad del impuesto al consumo de los fabricantes a los minoristas y dejaría que los gobiernos locales lo recaudaran, lo que sería una reforma importante. Allí donde el gobierno central tenga más poder fiscal, “aumentaría la proporción del gasto del gobierno central en consecuencia”.
Esto es exactamente lo que se necesita. Sin embargo, China ya ha seguido una dirección similar en el pasado, sobre todo durante los largos debates sobre la introducción de impuestos a la propiedad, una forma natural de que los gobiernos locales financien el gasto local. Si Pekín va a implementar realmente estos planes, tendrá que ceder parte del control y, si lo va a hacer al mismo tiempo que reactiva la economía estancada, también tendrá que aceptar un aumento de la deuda del gobierno central.
En la perorata de su discurso de 1975, Zhou hizo otras declaraciones. “Debemos apoyar resueltamente la dirección centralizada del partido”, dijo. “Debemos trabajar duro, construir el país y dirigir todas las empresas con diligencia y frugalidad”. Centralización y frugalidad: ninguna de las dos es un hábito fácil de abandonar, y en eso reside el desafío.