Lorsque l’Allemagne a inscrit un « frein à l’endettement » dans sa constitution en 2009, cela a été célébré comme une victoire de la rectitude budgétaire et une rupture définitive avec la prodigalité du passé.
Quatorze ans plus tard, alors que le gouvernement d’Olaf Scholz est en proie à une crise budgétaire naissante, la réduction stricte des déficits publics ne semble finalement pas une si bonne idée.
« C’est la plus grande erreur de la politique économique allemande des 20 ou 30 dernières années », a déclaré Jens Südekum, professeur d’économie internationale à l’université Heinrich Heine de Düsseldorf. « Ces choses stupides sont désormais inscrites dans la Constitution et on ne peut pas s’en débarrasser. »
Les doutes sur le frein à l’endettement – que l’Allemagne a cherché à imposer également à d’autres pays de la zone euro – se sont multipliés depuis la décision explosive de la semaine dernière de la Cour constitutionnelle qui a bouleversé les plans de dépenses et plongé la fragile coalition de Scholz dans la pire crise de ses deux dernières années. règne.
Les négociations sur le budget de l’année prochaine ont été reportées sine die et le financement futur de l’Ukraine ainsi que d’autres lignes de dépenses majeures ont été gelés.
Jeudi, le ministre des Finances Christian Lindner a déclaré qu’il déclarerait 2023 année d’urgence, ce qui lui permettrait de suspendre la règle de la dette pour la quatrième année consécutive et de placer ainsi les dépenses sur une « base constitutionnelle solide ».
Le déclencheur de la crise a été la décision de la Cour constitutionnelle de bloquer une décision du gouvernement visant à transférer 60 milliards d’euros de capacité d’emprunt inutilisée de son budget pandémique vers un « fonds pour le climat et la transformation » (KTF) qui finance des projets visant à moderniser l’industrie allemande et à lutter contre le changement climatique.
Les juges, dont le raisonnement reposait en grande partie sur le principe – et les implications – du frein à l’endettement, ont déclaré que le transfert de fonds « ne répond pas aux exigences constitutionnelles en matière d’emprunt d’urgence ». Les ministres tentent désormais frénétiquement de trouver un moyen de combler le trou de 60 milliards d’euros dans les finances allemandes.
La crise a mis en évidence à quel point les conséquences involontaires de la règle de la dette, conçue comme un moyen de renforcer la confiance dans les finances publiques allemandes, risquent de déstabiliser l’ensemble du système budgétaire du pays, avec d’énormes répercussions potentielles sur la zone euro.
Les astuces de plus en plus élaborées auxquelles les ministres ont eu recours pour contourner la règle ont maintenant été dénoncées par le plus haut tribunal allemand, dans une mesure qui pourrait considérablement affaiblir la confiance des électeurs dans la compétence de leurs politiciens.
« Cette crise du budget et de la coalition menace de se transformer en une crise de confiance dans l’efficacité de notre Etat », a écrit le député chrétien-démocrate Thorsten Frei dans une lettre à la chancellerie.
Beaucoup à gauche attribuent la responsabilité de la débâcle de manière juste et directe à la règle de la dette et exigent qu’elle soit révisée – ou même abandonnée. Un document rédigé cette semaine par les sociaux-démocrates de Scholz a déclaré qu’il était « inapproprié pour les défis de l’avenir » et nécessitait une réforme urgente.
Le frein à l’endettement est un « frein pour l’avenir », a déclaré le SPD.
Introduite pour la première fois en 2009, la règle limite le déficit structurel du gouvernement fédéral à 0,35 pour cent du produit intérieur brut, ajusté au cycle économique, et interdit effectivement aux 16 Länder allemands d’enregistrer un quelconque déficit.
Les graines intellectuelles de la réforme ont été semées au début des années 2000, lorsque l’Allemagne était considérée comme l’homme malade de l’Europe. Face au coût de la réunification qui pèse lourdement sur les finances publiques, au chômage élevé et à la spirale de la dette, les décideurs politiques ont estimé que des règles strictes étaient nécessaires pour forcer les gouvernements à se comporter de manière plus responsable.
« Les gouvernements ont un désir infini de dépenser. . . et vous devez imposer des limites à cela », a déclaré Lars Feld, professeur d’économie à l’Université de Fribourg, qui conseille le ministre des Finances en matière budgétaire. « Et c’est précisément ce que fait le frein à l’endettement. »
Cela faisait également partie de l’esprit du temps néolibéral qui poussait à la privatisation des entreprises publiques ainsi qu’à la réforme du système de protection sociale et du marché du travail.
« Il y avait cette idée selon laquelle, à moins de mettre des chaînes à l’État, celui-ci aurait cette tendance naturelle à continuer de s’étendre », a déclaré Südekum de l’université Heinrich Heine.
Mais ce sont les ravages causés aux caisses de l’État par la crise financière mondiale qui ont permis que cette loi soit adoptée. Deux plans de relance budgétaire et un plan de sauvetage bancaire de 500 milliards d’euros ont laissé la plus grande économie de la zone euro avec un déficit de 86 milliards d’euros et un ratio dette/PIB de 81 pour cent, bien supérieur à la limite de 60 pour cent fixée dans le traité européen.
Dans les années qui ont suivi, elle a semblé faire ses preuves, apportant un élément de stabilité au moment où la crise des dettes souveraines remettait en question l’existence même de la monnaie unique européenne.
« Cela a rassuré les marchés sur la viabilité des finances publiques allemandes et sur le statut du pays en tant que filet de sécurité budgétaire de facto pour la zone euro », a déclaré Marco Buti, économiste à l’Institut universitaire européen de Florence et ancien responsable européen de longue date.
Le frein à l’endettement a certainement contribué à placer l’Allemagne sur une base plus durable. Sous Angela Merkel, la chancelière démocrate-chrétienne chevronnée, le pays a constamment maintenu des budgets équilibrés – ce que l’on appelle le noir Null, ou « zéro noir » – et en 2019, son ratio dette/PIB était tombé à 60 %. Le pays a connu 10 années consécutives de croissance économique, les niveaux d’emploi les plus élevés depuis la réunification et des recettes fiscales en hausse.
Mais l’Europe a ressenti de la frustration lorsque l’Allemagne a commencé à prêcher à ses partenaires de la zone euro l’idée derrière le frein à l’endettement. Cela a culminé avec le pacte budgétaire de 2012, qui imposait une discipline budgétaire stricte à tous les membres de la zone euro et que Berlin considérait comme un premier pas vers une « union budgétaire ».
D’autres pays de l’UE hésitent à copier l’expérience allemande. « La manière excessivement rigide dont il a été conçu n’était pas optimale », a déclaré Buti. « Vous pouvez le constater dans la manière dont le gouvernement a créé cette multiplicité de véhicules spéciaux pour aider à contourner les règles. Et voilà que la Cour constitutionnelle a mis en lumière cette contradiction.»
Feld, qui continue de défendre cette règle, a déclaré que le frein à l’endettement est beaucoup plus flexible que ne le prétendent ses détracteurs. « De la façon dont il est conçu, il peut être allégé lorsque nous sommes en récession, et lorsque nous sommes dans une crise vraiment grave, nous pouvons activer la clause de sauvegarde, ce qui est précisément ce qui s’est produit pendant la pandémie », a-t-il déclaré. « Regardez combien de dettes nous avons contractées après ça. »
Il a ajouté que cette exemption d’urgence, qui a également été déployée l’année dernière, après l’invasion de l’Ukraine par la Russie et la montée en flèche des prix de l’énergie, était une « partie intrinsèque » de la conception du frein à l’endettement.
D’autres en sont moins sûrs. Peer Steinbrück, l’ancien ministre des Finances social-démocrate qui en fut l’un des auteurs, est désormais favorable à sa réforme. « Il doit y avoir un frein à l’endettement mais celui actuel n’est clairement plus en phase avec son temps », a-t-il déclaré. Le Temps cette semaine.
Des règles sont nécessaires pour garantir des finances publiques solides, a-t-il déclaré. Les gouvernements ont tendance à se réfugier dans l’endettement, à baisser les impôts et à distribuer des cadeaux, « parce que c’est naturellement populaire ». [to do so]».
Mais il y a aussi de bonnes raisons de « s’endetter pour financer des investissements dans le futur », a-t-il ajouté. « Le frein à l’endettement devrait en tenir compte. »
Les espoirs de réforme pourraient toutefois s’avérer illusoires. Toute modification de la Constitution nécessite une majorité des deux tiers au Bundestag. Reste à savoir si l’opposition démocrate-chrétienne jouerait le jeu.
Pour Südekum, le péché originel était en premier lieu de l’inscrire dans la loi fondamentale. « Le résultat est qu’en fin de compte, ce sont les juges et les avocats qui adoptent la politique budgétaire, plutôt que les économistes », a-t-il déclaré.
Pour Buti, ce n’est pas surprenant. « C’est la manière allemande. »