Une Ukraine d’après-guerre voudra s’assurer que la Russie n’attaque plus. Mais y a-t-il quoi que ce soit de moins qu’une adhésion à part entière à l’OTAN qui puisse satisfaire Kiev et en même temps effrayer Moscou ?
Un jour, la guerre en Ukraine sera terminée. Comment et quand reste le domaine de la prophétie. Mais l’une des questions les plus importantes est déjà claire : comment assurer la sécurité future de l’Ukraine – et par qui ?
Les réponses possibles ne sont pas simples et dépendront de l’issue de la guerre. Mais ce qui semble clair, c’est que sans un effondrement et une défaite russes, avec l’Ukraine récupérant tout son territoire, toutes les garanties de sécurité ne seront probablement que partielles et fragiles. Mais sans garanties, suggèrent des responsables et des analystes, il est difficile d’imaginer que des investisseurs retournent en Ukraine pour reconstruire le pays, ou qu’une autre guerre n’éclate pas à l’avenir.
Beaucoup dépend de l’hésitation de l’Occident lui-même, qui veut protéger l’Ukraine, mais a montré qu’il ne voulait pas se battre pour elle et ne voulait pas d’une confrontation militaire directe avec la Russie. Au lieu de cela, il a essayé de suivre une trajectoire quelque part entre dissuasion et non provocation.
Pour l’unité européenne et transatlantique, « de nombreux risques guettent », a déclaré Nathalie Tocci, directrice de l’Institut des affaires internationales de Rome. Si l’Ukraine parvient à regagner ne serait-ce que le territoire qu’elle a perdu depuis l’invasion russe de l’année dernière, elle pense qu’il y aura de plus en plus de voix en Europe et à Washington disant : « Regardez les coûts actuels, civils et militaires – ne serait-il pas préférable de compromis? »
OTAN ou pas ?
Mais l’Ukraine voudra en retour des engagements solides en matière de sécurité, dit Tocci, et cela pourrait diviser l’Occident – les pays d’Europe centrale et orientale exigeant l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN et les alliés d’Europe occidentale refusant.
L’OTAN et l’Union européenne ont promis l’adhésion de l’Ukraine, mais il n’y a pas de date limite et il n’est pas certain que ces promesses seront tenues. L’étreinte de l’Ukraine par l’Occident a été l’une des raisons invoquées par le président russe Vladimir Poutine pour son invasion. En outre, tant que les différends territoriaux persistent, même une Ukraine qui accepte une sorte de cessez-le-feu avec la Russie a peu de chances d’obtenir le soutien unanime nécessaire pour rejoindre l’une ou l’autre institution.
La fin de la guerre sera cruciale, a déclaré Thomas Kleine-Brockhoff, qui a contribué à un document décrivant les questions complexes liées à la reconstruction de l’Ukraine.
Même avant l’invasion de l’année dernière, note-t-il, la souveraineté de l’Ukraine avait déjà été compromise par l’annexion de la Crimée par la Russie. Le meilleur résultat serait maintenant que l’Ukraine regagne tout son territoire perdu, même si cela est loin d’être certain. « S’il s’agit d’une défaite complète de la Russie, alors vous résolvez le problème de la Crimée et vous avez une Russie différente », dit-il. L’adhésion à l’OTAN serait alors plus envisageable pour l’Ukraine et créerait une sorte d’invulnérabilité, même pour un autre dirigeant russe révisionniste.
« Mais le prix de la victoire totale est très élevé », dit Kleine-Brockhoff, « et puis quoi? »
La perspective d’une défaite complète de la Russie, qui pourrait saper Poutine et son entourage, comporte des risques d’escalade russe que de nombreux dirigeants de pays de l’OTAN, dont le président américain Joe Biden, ne semblent pas disposés à risquer.
Si le leadership de Poutine s’effondrait, des pays européens clés tels que la France et l’Allemagne s’inquiètent de ce que pourrait signifier une Russie chaotique et dotée de l’arme nucléaire. On parle même alors d’un retour à un « temps de troubles », les années de non-droit, de discorde et d’anarchie qu’a connues la Russie au début du XVIIe siècle.
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Mais rien de moins que l’adhésion à l’OTAN impliquerait des promesses que Kiev considère déjà comme creuses. Ils ont déjà été jugés, en 1994, lorsque les États-Unis, la Grande-Bretagne et la Russie elle-même ont promis à l’Ukraine l’intégrité territoriale et des « garanties de sécurité » en échange de l’abandon de ses armes nucléaires soviétiques dans le cadre d’un accord signé par l’Ukraine. le Mémorandum de Budapest a été nommé. Ces engagements sont venus sans aucun engagement – ni de Moscou, bien sûr, ni de Washington ou de Londres – et se sont avérés sans valeur.
Anders Fogh Rasmussen, ancien secrétaire général de l’OTAN, a tenté de recadrer le cercle avec « Le Pacte de sécurité de Kyiv», une proposition que lui et ses collègues ont rédigée l’automne dernier avec Andriy Jermak, le chef de cabinet du président ukrainien Volodymyr Zelensky.
Il vise à fournir quelque chose de viable entre les garanties creuses de 1994 et l’adhésion à part entière à l’OTAN et à l’UE. La principale recommandation est que les alliés de l’Ukraine transforment le pays en une sorte de hérisson ou de porc-épic, si bien armé que la Russie n’essaiera pas de l’avaler à nouveau. Pour y parvenir, il appelle à un « partenariat stratégique » entre l’Ukraine et les principaux pays occidentaux, sur une base bilatérale, pour un « effort de plusieurs décennies » pour rendre l’Ukraine imprenable et capable de se défendre.
Rasmussen lui-même compare sa proposition à la relation entre les États-Unis et Israël, avec beaucoup de coopération en matière de défense, mais pas de traité de défense formel. En substance, la proposition est une alliance sans adhésion, moins une garantie de sécurité pour l’Ukraine qu’un découragement majeur pour Moscou. « L’ironie est que la non-adhésion à l’OTAN exigerait plus de l’Occident que l’adhésion, et plus longtemps », déclare Kleine-Brockhoff.
D’autres suggèrent que des alliés individuels, dont les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France, l’Allemagne et la Pologne, envoient leurs propres troupes en Ukraine après la guerre, car l’OTAN a envoyé des brigades multinationales aux membres de l’OTAN limitrophes de la Russie.
Provocation
Mais une présence importante de troupes dans un pays non membre de l’OTAN serait considérée à Moscou comme une provocation supplémentaire et une preuve supplémentaire du récit russe selon lequel l’OTAN tente d’arracher l’Ukraine de la sphère russe.
Comme le souligne Ben Hodges, un général à la retraite qui commandait l’armée américaine en Europe, les États-Unis, le Canada et d’autres pays avaient déjà des troupes en Ukraine. Ils ont formé l’armée ukrainienne jusqu’à l’invasion de la Russie, lorsqu’ils ont été retirés pour éviter une confrontation OTAN-Russie.
« Quelle serait leur mission ? », se demande-t-il.
Hodges pense qu’avec les bonnes armes à longue portée d’un Washington actuellement réticent, l’Ukraine peut vaincre la Russie et reprendre tous les territoires occupés, y compris la Crimée, d’ici la fin du mois d’août. « L’Ukraine ne sera en aucun cas en sécurité tant que la Russie contrôlera la Crimée », a-t-il déclaré.
La Crimée permet à la Russie de bloquer la mer d’Azov, d’isoler Marioupol, de frapper Odessa et de dominer la mer Noire, tout en revendiquant une zone économique exclusive autour de la Crimée, restreignant la pêche et l’exploration gazière. La seule véritable garantie de sécurité pour l’Ukraine est donc une éventuelle adhésion à l’OTAN, selon Hodges. Mais quel que soit le résultat, cela ressemble à : « Cela devrait être basé sur l’hypothèse que la Russie ne le respectera pas à moins d’y être forcée. La Russie ne peut pas être récompensée et pense que ce qu’elle a fait a porté ses fruits en termes de gains territoriaux ou d’influence.
Mais pour beaucoup, comme Camille Grand, ancien secrétaire général adjoint de l’OTAN et aujourd’hui membre du Conseil européen des relations étrangères, il reste probable que la guerre se terminera avec la Russie ayant « partiellement atteint ses objectifs ». Une défaite complète de l’entrée de la Russie et de l’Ukraine dans l’OTAN « n’est qu’un scénario, et un scénario optimiste », dit-il.
Alors que rien de moins que l’adhésion à l’OTAN serait « une vente difficile aux Ukrainiens », la Russie supposerait dans ses plans de guerre que l’Ukraine ferait effectivement partie de l’OTAN, comme elle l’a toujours fait avec la Suède et la Finlande. Une Ukraine post-conflit « fournirait à l’OTAN l’armée la mieux équipée, la mieux entraînée et la plus capable d’Europe – d’une manière qui fournirait à l’OTAN des garanties de sécurité » et non l’inverse, a ajouté Grand.
Obsolète
D’une certaine manière, toute l’idée de garanties de sécurité est dépassée, déclare Stefano Stefanini, ancien diplomate italien en Russie et ancien ambassadeur auprès de l’OTAN.
La seule véritable garantie de la sécurité ukrainienne, selon lui, est l’adhésion à l’OTAN, aussi compliquée soit-elle. Les garanties de sécurité des grands pays équivaudraient de toute façon à l’adhésion à l’OTAN et impliqueraient inévitablement des risques lorsqu’elles seraient mises à l’épreuve. « Même maintenant, certains pays de l’OTAN refusent d’envoyer des troupes pour aider militairement l’Ukraine, alors pourquoi devraient-ils le faire à l’avenir ? »
Mais supposons que l’Ukraine perde une partie de son territoire et qu’un gouvernement ukrainien ultérieur provoque la Russie pour le récupérer, puis tente d’impliquer ses protecteurs dans un conflit. Que feraient-ils alors ? « Même si l’Ukraine rejoint l’OTAN, ce sera une alliance défensive et aura des limites », a déclaré Stefanini.
Pourtant, il pense que ce serait une erreur de sous-estimer la créativité cynique des diplomates. Par exemple, on pourrait arriver à un point où les négociations débouchent sur un engagement à la neutralité ukrainienne mais pas au désarmement, avec un langage sur les garanties de sécurité, « même si quiconque n’est pas un politicien trouverait cela irréaliste ».
Il le compare aux accords de Dayton qui ont mis fin à la guerre de Bosnie, « une architecture acrobatique maladroite qui n’a servi qu’à mettre fin à la guerre ». Cette guerre aussi se terminera, dit-il, et probablement dans des négociations.
« Une victoire totale pour qui que ce soit semble peu probable. » Donc, à un moment donné, les diplomates devront faire preuve de créativité et offrir à l’Ukraine une solide perspective de paix et de sécurité, soutenue d’une certaine manière par ses alliés.
© Le New York Times