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L’écrivain est professeur adjoint d’histoire à l’Université Cornell et auteur de « L’arme économique : la montée des sanctions comme outil de guerre moderne ».
La campagne occidentale de pression économique contre la Russie aborde un nouveau domaine : la saisie des actifs souverains. En mars 2022, les États-Unis et l’UE avaient gelé environ 300 milliards de dollars de réserves de la banque centrale russe en représailles à l’invasion de l’Ukraine par Vladimir Poutine. Les pays du G7 débattent désormais de l’opportunité de confisquer ces biens.
Dans un récent document de discussion, le gouvernement américain soutient la confiscation comme une « contre-mesure » pour les États « blessés » et « particulièrement touchés » par la guerre russe. Cette affirmation invoque la doctrine juridique internationale des représailles : lorsqu’un État cause un préjudice à un autre, par exemple en violant son territoire, la partie lésée peut prendre des contre-mesures proportionnelles contre l’auteur du tort. Les représailles visent à contraindre au respect de la loi.
La poursuite de l’aide occidentale à l’Ukraine est moralement, juridiquement et stratégiquement urgente. Pourtant, pour justifier la confiscation des biens de l’État russe, l’argument des représailles présente trois problèmes : il manque d’effet convaincant, il est invoqué par les mauvaises parties et il sape l’ordre fondé sur des règles que les gouvernements occidentaux prétendent défendre.
La pression en faveur de la confiscation des avoirs est motivée par les difficultés politiques intérieures visant à garantir un financement à long terme pour Kiev. En tant qu’instrument de pression, son utilité est minime. Toute confiscation de réserves indisponibles depuis près de deux ans n’obligera pas Poutine à mettre fin à sa guerre maintenant. De plus, l’excédent de la balance courante de 227 milliards de dollars que la Russie a enregistré en 2022 a reconstitué une part substantielle de celui perdu lors du gel initial. L’expropriation n’exerce aucune pression économique supplémentaire significative.
Les représailles économiques sont la prérogative des États lésés et non des pays tiers. Les belligérants peuvent également exproprier les biens publics et privés appartenant à l’État et aux citoyens de leurs adversaires. L’Ukraine a exercé ce droit en saisissant au moins 880 millions de dollars de biens et d’entreprises russes à l’intérieur de ses frontières en mai 2022.
Pourtant, les alliés de Kiev ne sont pas en guerre contre la Russie. La Belgique et la France ont gelé la plupart des avoirs russes, détenant 206 milliards d’euros de titres auprès du dépositaire Euroclear basé à Bruxelles et d’autres institutions financières. Mais pour les exproprier, il leur faudrait devenir partie prenante plus directe de la guerre russo-ukrainienne. Alors que l’on pourrait affirmer que les États d’Europe de l’Est ont été « particulièrement touchés » par les retombées économiques et militaires de la guerre, il est beaucoup plus difficile de faire valoir cet argument pour les pays d’Europe de l’Ouest où la plupart des réserves russes ont été immobilisées.
Lorsque la confiscation a joué un rôle en réponse à une agression, elle a tôt ou tard entraîné une guerre ouverte entre les saisissants et les saisis. L’Allemagne a perdu la plupart de ses biens à l’étranger après la première guerre mondiale. Mais les pays conquérants ne pouvaient activer leurs pouvoirs de confiscation qu’en déclarant la guerre au Kaiser. Un autre précédent est la saisie des avoirs étrangers irakiens pour punir Saddam Hussein pour son invasion du Koweït en 1990. Pourtant, cela faisait suite à l’autorisation de l’ONU pour une intervention internationale pour rétablir la paix. De tels exemples suggèrent que les alliés de l’Ukraine ne peuvent pas gagner sur deux tableaux, revendiquant des puissances de guerre tout en insistant sur le fait qu’ils ne sont pas en guerre contre la Russie.
Le dernier problème est le précédent déstabilisateur que les pays occidentaux créeraient en saisissant des actifs pour mettre fin à une guerre dans laquelle ils ne sont pas ouvertement impliqués. Cela élargirait les mesures coercitives que les États pourraient prendre pour des différends dans lesquels ils ne sont pas directement parties. Si l’interprétation proposée par l’Occident avait été en vigueur à ce moment-là, les pays asiatiques auraient pu saisir les avoirs étrangers de n’importe quel État de la coalition dirigée par les États-Unis qui a envahi l’Irak.
Outre ces problèmes politiques, juridiques et diplomatiques, le meilleur argument contre une confiscation est qu’elle est économiquement inutile. L’aide militaire et économique des États-Unis et de l’Union européenne à l’Ukraine s’élève jusqu’à présent à plus de 100 milliards de dollars par an. Cette somme est facilement soutenable pour l’économie transatlantique. Une approche moins risquée consisterait à financer l’Ukraine avec les plusieurs milliards d’euros de bénéfices annuels provenant des actifs russes. Comme cela réorienterait les flux de revenus plutôt que de toucher au principal, les conséquences juridiques internationales seraient plus légères.
Aider Kiev à repousser l’agression russe défend la souveraineté nationale et l’intégrité territoriale. Mais les partisans d’un ordre fondé sur des règles ruinent leur crédibilité s’ils répondent à la criminalité de Moscou par leurs propres mesures illégales. Une telle conduite accélérerait la dissolution de la frontière entre guerre et paix, aliénerait de nombreux États en dehors de la coalition des sanctions et démantelerait un élément constitutif du monde qu’ils prétendent défendre.