Entre les vacances d’été et l’arrivée d’un nouveau Premier ministre, peu de gens auront remarqué qu’en tergiversant pendant une décennie, le gouvernement a tranquillement gaspillé près de 200 millions de livres sterling. Encore moins auront été surpris. Mais nous devrions faire attention, pas seulement au Royaume-Uni, mais dans le monde entier, car ce type de déchets est à la fois omniprésent et parfaitement évitable.
La perte en question est le résultat de modifications sans fin d’un plan de modernisation de la ligne Transpennine de 76 milles, une voie ferrée notoirement peu fiable, surpeuplée et obsolète reliant York et Leeds à Manchester et, par extension, Liverpool. Le plan initial, établi il y a 11 ans et il y a trois ou quatre premiers ministres, était d’électrifier la ligne pour réduire les coûts d’exploitation et les émissions de carbone. Il était censé coûter 289 millions de livres sterling et être terminé d’ici la fin de 2019. Au lieu de cela, le National Audit Office affirme que le projet est toujours sur la planche à dessin. Si cela n’était pas assez frustrant, 190 millions de livres sterling ont été dépensés pour des travaux inutiles.
Comment est-ce arrivé? Les ministres ont hésité sans cesse sur les détails à mesure que le personnel et les budgets changeaient. Les travaux ont commencé en 2015, puis se sont arrêtés presque immédiatement en attendant que le programme d’investissement de Network Rail soit revu. Lorsqu’elle a redémarré plus tard cette année-là, les objectifs du projet avaient changé : la ligne devait désormais accueillir plus de passagers sur des trains plus rapides, plus fréquents et plus fiables. Une nouvelle réflexion a engagé la mise à niveau vers la pose de voies supplémentaires, l’amélioration des quais de gare et l’introduction de la signalisation numérique.
D’autres engagements n’étaient pas nécessaires pour la ligne Transpennine elle-même, mais conçus pour l’aider à se coordonner avec Northern Powerhouse Rail, une proposition ambitieuse de construction d’une nouvelle ligne à grande vitesse de Leeds à Manchester et peut-être à Liverpool. Tout cela semblerait plus encourageant si la ligne à grande vitesse n’avait elle-même été radicalement réduite fin 2021.
Le coût estimé du projet Transpennine est passé de moins de 300 millions de livres sterling en 2011 à 10 fois ce nombre en 2019, avant de plus que tripler à environ 10 milliards de livres sterling en 2021. Il ne s’agit pas d’un dépassement de coût classique ; si c’était le cas, au moins les villes du Nord auraient la satisfaction de savoir que le projet était en cours. Au lieu de cela, c’est un changement constant de portée.
« Le projet a été partout au cours de cette décennie », m’a dit Bent Flyvbjerg. Il est un expert des mégaprojets, professeur de gestion à l’université d’Oxford et co-auteur d’un livre à paraître, Comment de grandes choses sont faites. Flyvbjerg a suggéré une explication plausible : il y a dix ans, le gouvernement a annoncé qu’il prendrait des mesures ; il a passé le temps intermédiaire à essayer de comprendre quelle action entreprendre. Il a ajouté que « les 190 millions de livres sterling de travail inutile pourraient être considérées comme le prix à payer pour faire des annonces avant de savoir de quoi vous parlez ».
Si l’histoire vous semble familière, c’est parce que les projets se déroulent souvent de cette manière désordonnée. Quiconque a remodelé sa cuisine connaît la tentation de repenser le travail à mi-parcours ; nous sommes trop nombreux à connaître le prix à payer pour céder à cette tentation. On pourrait espérer mieux des vastes projets gérés par des professionnels que Flyvbjerg étudie, mais généralement en vain.
Les longues périodes de planification ne sont pas le problème. Flyvbjerg plaide pour une approche « penser lentement, agir vite » pour les grands projets : explorer toutes les options ; prototyper, tester et planifier en profondeur ; alors seulement, commencez à construire, mais construisez vite. Trop souvent, nous commençons à construire en premier et à planifier plus tard.
Et avant que la planification elle-même ne commence sérieusement, c’est une bonne idée de comprendre pourquoi le projet est censé se produire. Il y a sans aucun doute des arguments plausibles en faveur d’investissements visant à réduire les émissions et les coûts, à accroître la fiabilité et la capacité, à réduire les temps de trajet et à s’interconnecter avec d’autres projets ferroviaires. Mais le gouvernement n’a pas commencé par cela, mais avec le sentiment que ce serait une très bonne idée de promettre des investissements dans le Nord.
« Les annonces politiques sans action et sans trop de réflexion sont courantes, et pas seulement au Royaume-Uni », déclare Flyvbjerg.
Tout à fait. Il y a quelques années, j’ai soutenu que le Brexit était aussi un mégaprojet, et c’est celui qui fait du chemin de fer transpennin un chef-d’œuvre de planification avancée. David Cameron a organisé un référendum tout en interdisant aux fonctionnaires de se préparer à ce qui s’est avéré être le résultat ; Theresa May s’est précipitée pour déclencher l’article 50 avant de demander ce qu’elle voulait accomplir dans les négociations qui ont suivi ; Boris Johnson n’a jamais été en mesure de planifier quoi que ce soit de plus complexe qu’une soirée boissons illégales.
Plus d’une décennie plus tard, la mise à niveau de Transpennine a enfin un budget, des objectifs et un plan. Dans l’intervalle, selon le National Audit Office, « la capacité des services aux passagers sur la route a été atteinte, et les trajets sont de moins en moins fiables et encombrés ».
Les grands projets sont complexes et difficiles, mais les principes de base ne le sont pas. Prenez votre temps pour planifier. Une fois le plan terminé, exécutez-le le plus rapidement possible. Gardez les choses aussi simples que possible, en utilisant des éléments modulaires répétés et en évitant les premières mondiales accrocheuses. Avant tout, demandez-vous ce que vous essayez d’accomplir avant de commencer. Il suffit d’énumérer ces principes pour comprendre pourquoi les politiciens ne les respectent pas si souvent.
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