Après avoir imposé à la Russie une série de sanctions sans précédent suite à son invasion à grande échelle de l’Ukraine, les alliés du G7 envisagent une mesure encore plus drastique : dépenser l’argent de Moscou.
Les pays occidentaux, y compris les États-Unis, étudient les moyens de justifier la saisie des actifs de la banque centrale russe gelés dans le système financier et leur utilisation pour financer Kiev.
L’idée a pris de l’ampleur ces dernières semaines alors que les États-Unis et l’UE luttent pour obtenir l’approbation politique de nouveaux plans de financement pour l’Ukraine d’une valeur de plusieurs dizaines de milliards de dollars.
Mais les experts juridiques préviennent que cela représenterait un changement radical par rapport à la pratique normale, comportant des risques juridiques et économiques. Cette question suscite également de vives controverses parmi les alliés.
Où se trouvent les avoirs gelés ?
Environ 260 milliards d’euros d’actifs de la banque centrale de Moscou ont été immobilisés l’année dernière dans les pays du G7, dans l’UE et en Australie, selon un document de la Commission européenne consulté par le Financial Times.
La majeure partie de cette somme – quelque 210 milliards d’euros – est détenue dans l’UE, y compris des liquidités et des obligations d’État libellées en euros, en dollars et dans d’autres devises. En comparaison, les États-Unis n’ont gelé qu’une petite quantité d’actifs de l’État russe : quelque 5 milliards de dollars, selon des personnes informées des négociations du G7.
En Europe, la majeure partie des actifs – environ 191 milliards d’euros – est détenue chez Euroclear, un dépositaire central de titres dont le siège est en Belgique. La France a immobilisé le deuxième montant le plus important, soit quelque 19 milliards d’euros, selon le ministère français des Finances. Les autres avoirs sont bien plus petits, l’Allemagne détenant environ 210 millions d’euros, selon des sources informées des chiffres.
Que réclament les États-Unis ?
Washington n’a pas publiquement soutenu la confiscation des avoirs gelés, mais il l’a défendu en privé. Un récent document de discussion du G7 rédigé par des responsables américains l’a décrit comme « une contre-mesure », autorisée par le droit international, qui « inciterait la Russie à mettre fin à son agression ».
Selon le journal, une telle démarche serait considérée comme une réponse légitime à l’invasion illégale de l’Ukraine par la Russie si elle était mise en œuvre par des États « blessés » et « particulièrement touchés » par son agression. Cela pourrait inclure les alliés de l’Ukraine qui ont financé son économie et son armée pendant la guerre.
Les responsables américains ont suggéré que les avoirs saisis pourraient être versés à l’Ukraine par tranches, par exemple par l’intermédiaire de la Banque mondiale ou de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Il s’agit là d’une « avance » sur la compensation à l’Ukraine que la Russie serait finalement tenue de payer en vertu du droit international pour son agression.
Quels en sont les fondements juridiques ?
L’idée de confisquer les actifs souverains russes est juridiquement lourde. Les actifs des banques centrales sont protégés par le droit international coutumier ; les actions qui semblent jeter le doute sur ce principe auraient de profondes implications pour le système financier.
Mais les partisans soutiennent qu’une telle confiscation peut, dans ce cas, être justifiée au regard du droit international comme un recours équitable pour pousser la Russie à indemniser l’Ukraine pour les dommages de guerre.
Philip Zelikow, ancien diplomate américain aujourd’hui à l’Université de Stanford, a cité comme précédent les compensations imposées au niveau international après l’invasion irakienne du Koweït en 1990.
« Cela représente une énorme opportunité », a-t-il déclaré. « Nous avons passé près de deux ans à travailler dans des fourrés juridiques et pouvons maintenant commencer à envisager les possibilités qui pourraient s’offrir. Si cela fonctionne, l’argent en jeu – 300 milliards de dollars – changerait la donne pour l’Ukraine.
Cette lecture de la loi est cependant contestée. Ingrid Brunk, professeur de droit international à la Vanderbilt Law School, affirme que les contre-mesures ne sont pas une méthode pour obtenir une compensation, mais sont plutôt conçues pour pousser un État fautif à se conformer à ses obligations.
Elle a déclaré au FT que l’idée était « imprudente », ajoutant : « De nombreux pays ont été endommagés par de nombreuses choses qui violaient le droit international sans que rien ne suggère que nous saisissions les réserves de devises étrangères. Ce sont les types d’actifs les plus sacro-saints du système financier mondial.
Cette décision nécessiterait également probablement une législation nationale dans de nombreux pays cherchant à la mettre en œuvre, a-t-elle ajouté, même si cela pourrait s’avérer un obstacle moins redoutable.
Quelles sont les conséquences financières ?
Les opposants craignent qu’une telle décision nuirait à l’ordre international fondé sur des règles et saperait la confiance dont témoignent les pays lorsqu’ils placent des réserves auprès d’autres nations.
Ce dernier argument a une influence considérable auprès de certains États membres de l’UE et de la Banque centrale européenne. La confiscation des avoirs russes franchirait, pour certains, une limite en suggérant à des pays comme la Chine ou l’Arabie Saoudite que les actifs souverains stockés en euros ou en dollars ne sont peut-être pas toujours sûrs.
La BCE a mis en garde plus tôt cette année les États membres contre le risque d’ébranler les « fondements juridiques et économiques » sur lesquels repose le rôle international de l’euro. « Les implications pourraient être substantielles », a-t-il déclaré, selon une note interne de l’UE. Il a mis en garde le bloc contre les risques d’agir seul et a recommandé que toute action soit entreprise dans le cadre d’une large coalition internationale.
Un diplomate de l’UE a déclaré : « Toutes les grandes économies libellées en euros avancent avec beaucoup de prudence dans ce domaine en raison des effets potentiels sur l’euro et sur les investissements étrangers et la compensation en euros. »
Mais les partisans de cette idée suggèrent que ces inquiétudes sont exagérées. Lord David Cameron, le ministre britannique des Affaires étrangères, a nié la semaine dernière qu’il y aurait un « effet dissuasif » sur les investissements étrangers. Les investisseurs concernés seraient déjà « assez refroidis » par le gel de leurs actifs, a-t-il déclaré.
Comment les Européens perçoivent-ils ces arguments ?
Les responsables visent un consensus parmi les pays du G7 pour saisir les actifs, mais la France, l’Allemagne et l’Italie restent extrêmement prudentes.
Les responsables européens craignent d’éventuelles représailles si l’immunité des États est compromise. L’un d’entre eux a souligné qu’en comparaison, les États-Unis ne détiennent qu’une très petite quantité d’actifs de la banque centrale russe. « Du point de vue de l’UE, nous avons beaucoup plus à perdre », a déclaré le responsable européen.
Les options de la Russie pour riposter par des litiges sont limitées. « Cependant, la Russie trouvera d’autres moyens de rendre la pareille. . . cela signifierait causer davantage de tort aux entreprises en Russie et potentiellement d’autres dommages », a déclaré Armin Steinbach, professeur de droit et d’économie à HEC Paris.
Steinbach souligne également que l’immunité souveraine joue dans les deux sens. « L’Allemagne est encore, dans certains pays, la cible de dégâts de guerre. . .[going back to]la Seconde Guerre mondiale », a-t-il noté.
Que projette l’Europe à la place ?
Plutôt que de saisir les actifs eux-mêmes, l’UE travaille sur un plan visant à récupérer les profits extraordinaires générés par Euroclear en détenant les actifs russes. Le dépositaire central de titres belge a gagné environ 3 milliards d’euros l’année dernière en réinvestissant les liquidités provenant de titres arrivés à échéance qui ne peuvent pas être versées à la Russie.
Mais ces propositions se sont révélées controversées, certains pays craignant les répercussions de cette mesure, même plus limitée. Les responsables ont reconnu que les discussions en direct au sein du G7 pourraient contribuer à faire avancer les propositions de l’UE.
Reportage complémentaire de Paola Tamma à Bruxelles, James Politi à Washington, Martin Arnold à Francfort et Richard Milne à Oslo