L’écrivain, rédacteur en chef de FT, est directeur général de la Royal Society of Arts
Le mois dernier, j’ai discuté de la boucle de rétroaction négative entre le ralentissement de la croissance économique et l’expansion des filets de sécurité. Comment les pays se libèrent-ils de cette « boucle catastrophique » ? Un élément important consiste à repenser les règles budgétaires qui façonnent les décisions d’investissement du gouvernement.
L’idée de règles budgétaires, qui imposent des limites aux emprunts des gouvernements, est judicieuse. Les gouvernements devraient respecter le principe du « bon ancêtre », en dotant les générations futures d’actifs et de revenus, sans les encombrer de dettes et d’impôts. De cette façon, les règles fiscales peuvent aider à assurer l’équité intergénérationnelle – elles sont l’équivalent quotidien de viser à laisser à vos enfants la maison plutôt que l’hypothèque.
Après une série de folies liées à la pandémie dans les dépenses publiques, les règles budgétaires risquent désormais sérieusement d’être enfreintes. Les États-Unis sont confrontés au bord du gouffre le mois prochain en raison des limites d’endettement imposées par le Congrès. Dans l’UE, le calibrage des limites du pacte de stabilité et de croissance sur la dette des pays s’avère acrimonieux. Et au Royaume-Uni, les règles budgétaires exigeant une baisse du ratio d’endettement dans les cinq ans limitent la capacité du gouvernement à mettre en place des politiques de croissance à long terme.
Ces règles exercent-elles une discipline budgétaire utile ou limitent-elles l’investissement et la croissance ? Je crois ce dernier. Ils sont généralement basés sur l’encours de la dette publique par rapport au revenu. On s’attendrait à ce que ce ratio varie dans le temps. Plus les défis auxquels un État-nation est confronté sont grands, plus les arguments en faveur d’investissements financés par la dette dans les biens publics nécessaires pour les relever sont solides.
Prenez le Royaume-Uni. Depuis la révolution industrielle, les ratios de la dette au produit intérieur brut au Royaume-Uni ont, en moyenne, doublé chaque siècle. Il s’agissait d’un choix de société explicite d’investir dans les nouveaux ensembles de biens publics nécessaires pour soutenir le progrès économique et social – des écoles au logement en passant par la santé. Les ratios d’endettement des autres pays ont également eu tendance à augmenter au fil du temps.
Nous ne devrions pas nécessairement nous attendre à ce que ce schéma se répète au XXIe siècle. Mais nous ne devrions pas non plus nous attendre à ce que les ratios d’endettement stagnent ou diminuent. De nombreuses économies avancées sont confrontées à des défis non moins graves que ceux auxquels nos ancêtres ont été confrontés. Et les arguments en faveur d’un nouvel ensemble de biens publics pour y répondre sont tout aussi convaincants.
Cela met en évidence un deuxième défaut des règles budgétaires existantes : elles sont généralement fondées sur la dette financière nette. Ils ne reconnaissent pas les actifs non financiers créés par les investissements publics, qu’ils soient matériels (routes, hôpitaux, écoles) ou immatériels (propriété intellectuelle, données, code). Ils ne reconnaissent pas non plus les investissements dans les actifs naturels, tels que l’eau potable, l’air et une biosphère florissante.
La reconnaissance de ces actifs nous donnerait une mesure de la véritable valeur nette du gouvernement. Tout comme une entreprise ou un ménage tiendrait compte de sa valeur nette lorsqu’il fait des choix d’investissement, le gouvernement devrait également le faire. Les pays ayant des actifs nets élevés se sont avérés avoir des coûts d’emprunt plus faibles. Les justiciers du marché obligataire ciblent les ancêtres pauvres, pas les emprunteurs. C’est pourquoi les coûts d’emprunt réels du gouvernement ont eu tendance à baisser au fil des siècles, malgré une tendance à la hausse des ratios d’endettement du gouvernement. Les marchés financiers savent que c’est la valeur de la maison, et non l’hypothèque, qui compte.
Les pays dont la valeur nette est plus élevée ont également tendance à faire preuve d’une plus grande résilience macroéconomique. Cela réduit alors la charge qui pèse sur l’État en cas de choc défavorable. Nos règles budgétaires actuelles fondées sur la dette, en limitant l’investissement public, ont contribué à une réduction de la résilience macroéconomique et à un gonflement du filet de sécurité à la suite de chocs.
Cela a été l’histoire des dernières décennies lorsque les investissements publics des pays du G7 ont été stables ou en baisse, malgré des taux d’intérêt réels mondiaux proches de zéro. C’était là une occasion d’investir dans la régénération économique et environnementale et de stimuler la croissance et la résilience macroéconomique. Des règles budgétaires peu judicieuses ont signifié qu’il a été gaspillé et que la boucle catastrophique s’est perpétuée.
Les rendements réels mondiaux ont depuis augmenté partout dans le monde. Mais avec des taux réels toujours inférieurs à 1 % à l’échelle mondiale, le calcul coûts/avantages favoriserait massivement l’investissement public aujourd’hui pour soutenir la croissance et la résilience de demain. Les récentes escarmouches sur les limites de la dette dans les économies avancées signifient que cette opportunité risque, une fois de plus, d’être gâchée.
Adhérer aux règles budgétaires existantes risque de sous-investir aujourd’hui dans la santé économique et environnementale de demain. Comme le montrent les preuves des dernières décennies, les règles budgétaires fondées sur la dette freinent la croissance, affaiblissent la résilience macroéconomique et amplifient la boucle catastrophique. Les générations futures nous considéreront à juste titre comme de mauvais ancêtres si nous nous en tenons à eux.