La solidarité est souvent saluée dans les cercles de l’UE comme une valeur qui sous-tend le bloc. Dans son préambule, le traité de l’UE stipule que ses membres s’efforceront de approfondir le lien entre eux. Mais les querelles sur la manière de s’organiser au cas où la Russie couperait l’approvisionnement en gaz montrent que la solidarité n’est pas acquise.
Au moment où la Commission européenne a proposé une réduction de 15% de la consommation de gaz dans tout le bloc – pour aider à faire face au rationnement hivernal dans des États vulnérables tels que l’Allemagne, la Slovaquie et la République tchèque – les pays plus confiants de pouvoir amortir le coup ont crié au scandale . Des propos antipathiques visaient Berlin, dont la décision de dépendre fortement de Moscou pour son carburant et de fermer ses réacteurs nucléaires semble désormais peu judicieuse. Il en est résulté un compromis entre les gouvernements de l’UE, qui maintient l’objectif global de réduction d’énergie et l’idée que le gaz de rechange devrait être partagé avec ceux qui en ont besoin, mais qui comprend également tellement d’opt-outs que le résultat réel n’est pas clair.
Les pessimistes et les sceptiques ont conclu que c’est une preuve supplémentaire que la solidarité de l’UE est un concept vide et que le bloc ne sera jamais bien plus qu’un marché de biens et de services. Les optimistes soulignent l’engagement des États de l’UE à faire de leur mieux pour aider les membres affamés de gaz par le biais d’accords bilatéraux lorsque le pire de la crise énergétique se déroule.
La réalité est qu’à chaque nouveau choc, l’UE progresse sur la voie ardue d’une approche plus cohérente et collective. « L’UE a traversé de nombreuses crises en peu de temps, il y a beaucoup à apprendre, beaucoup à assimiler », déclare Maria Demertzis, directrice par intérim du groupe de réflexion bruxellois Bruegel.
Certes, la solidarité n’est généralement pas la première réaction des capitales de l’UE. Le bloc ne s’est pas non plus couvert de gloire dans les premiers mois de la pandémie de Covid-19, lorsque certains de ses membres, dont l’Allemagne, ont imposé des interdictions d’exportation de fournitures médicales. En 2015, un système visant à garantir que les migrants de la Syrie déchirée par la guerre soient répartis dans tout le bloc, afin d’alléger la pression sur les États méditerranéens de première ligne, a largement échoué. Il a fallu du temps – et beaucoup de difficultés économiques pour la Grèce, le Portugal, l’Italie et l’Espagne – pour endiguer la crise de la dette de la zone euro.
Mais il est irréaliste de s’attendre à autre chose. La solidarité de l’UE est et restera « de second ordre », c’est-à-dire qu’elle vient après ce qui lie une nation, a écrit Sophie Pornschlegel, analyste politique senior au European Policy Centre, dans un article de 2021. Elle est « basée sur la réciprocité et l’intérêt personnel », confirme Anke Hassel, professeur de politique publique à la Hertie School de Berlin. « Il y a toujours une réticence, au début, à participer. »
« Le concept de solidarité est toujours évoqué dans les crises, généralement par un État membre qui a besoin d’aide », explique Hassel. « Ils tirent cette carte et puis les questions viennent : est-ce un problème qu’ils ont eux-mêmes causé, peuvent-ils le régler eux-mêmes ? La solidarité n’existe que si le problème d’un État membre est si important qu’il aura un impact sur les autres.
L’Allemagne, dont l’économie pourrait se contracter jusqu’à 3 % si la Russie arrêtait ses exportations de gaz, se trouve maintenant dans la position humiliante de devoir demander la solidarité. Comme on pouvait s’y attendre, les critiques auxquelles il a été confronté pour ses choix énergétiques sont teintées d’un ressentiment enraciné dans la manière intransigeante dont Berlin a géré le sort de la Grèce et d’autres États du sud endettés pendant la crise de la zone euro.
« C’étaient des douleurs de croissance même si les Grecs en étaient les victimes », explique Demertzis, qui est elle-même grecque. « Il s’avère que le choix de politique énergétique de l’Allemagne n’est pas utile, mais si l’Allemagne entre en récession, l’ensemble de l’UE suivra. »
Et plus d’une fois, l’UE a également surpris par sa capacité à se montrer à la hauteur. Le bloc a imposé des sanctions à la Russie pour son invasion de l’Ukraine. L’approvisionnement en vaccins Covid-19 et le fonds de relance post-pandémique de 800 milliards d’euros sont d’autres exemples puissants. Mais cela souligne également une faiblesse fondamentale : beaucoup dépend de la volonté politique des dirigeants de l’UE, et donc de qui est au pouvoir, dit Pornschlegel. « En cette ère de permacrise, nous ne mettons pas nécessairement en place des mécanismes de cohésion permanents. »
Hassel est plus optimiste. « Le monde est devenu tellement plus interdépendant, ces moments de solidarité se produisent plus fréquemment, et comme ils le font, les paquets de solidarité dans l’UE deviendront plus substantiels », dit-elle. « Ce sera un processus graduel. »