Le Rotterdamois qui roule sur l’A16 et voit les tronçons de pont blancs se profiler le sait : je suis presque chez moi. Le pont Van Brienenoord, avec sa vue sur l’horizon, marque la porte d’entrée de Rotterdam. Et bien qu’il n’ait pas de surnom caractéristique tel que le Promeneur de Putain, le Cygne ou le Hef, le pont Van Brienenoord est une icône de la ville pour de nombreux Rotterdamois. Pourtant, le pont de plus de 1 300 mètres de long sur la Nouvelle Meuse a besoin d’entretien depuis des années. Et cela restera ainsi pendant un certain temps.
Le Rijkswaterstaat sait depuis au moins dix ans que les infrastructures datant de l’après-guerre, comme le pont Van Brienenoord (1965), sont en fin de vie. Le pont doit être rénové pour faire face à un trafic de plus en plus fréquenté. La construction originale du pont n’a pas été conçue pour cela. En raison d’années de coupes budgétaires au ministère de l’Infrastructure, cet entretien prévu a été reporté. Les coûts élevés de construction et de matériaux, le manque de personnel dans la construction et les problèmes d’azote ne facilitent pas les choses.
Lundi, le ministre Mark Harbers (Infrastructure, VVD) a annoncé dans une lettre au Parlement que les vastes rénovations, qui devaient être achevées au plus tard en 2029, avaient été retardées d’au moins quatre ans. Le maître d’ouvrage Rijkswaterstaat et le consortium de construction De Witte Boog n’ont pas pu se mettre d’accord sur la répartition des risques lors de la rénovation, c’est pourquoi le Rijkswaterstaat a annulé l’attribution. Le groupe de construction, une collaboration entre les entrepreneurs Hollandia, Dura Vermeer et Mobilis, filiale de TBI, était le seul en course pour remporter ce prix prestigieux.
Avec un budget de plus de 600 millions d’euros, il s’agissait d’un contrat important, même dans le monde de la construction et des infrastructures. De Witte Boog serait responsable à la fois de la conception et de la mise en œuvre. Selon le Rijkswaterstaat, un contrat d’une telle envergure avec une seule partie garantirait que les travaux de construction seraient achevés plus rapidement et que les perturbations de la circulation seraient moindres. Étant donné que le consortium serait le seul à supporter les risques, cela lui coûterait plus cher en cas de problème. Pour couvrir ces risques, les entreprises de construction ont demandé des indemnisations importantes. Parce que le prix était « trop élevé », le Rijkswaterstaat a annulé le prix, déclare Harbers dans sa lettre au Parlement.
Des risques
Ce n’est pas la première fois que la répartition des risques se détériore lors d’un appel d’offres majeur. Il est très important que l’entrepreneur et le Rijkswaterstaat conviennent à l’avance de la personne qui sera responsable d’éventuels retards. Le sous-sol pourrait-il être pauvre ou pollué, pourrait-il y avoir des retards coûteux parce que des animaux protégés vivent à proximité ou parce que les habitants et les organisations de protection de la nature pourraient se plaindre ? Y a-t-il suffisamment de temps pour travailler sur le pont pendant que l’expédition attend ? Et la question clé : qui paiera les coûts supplémentaires en cas de problème inattendu ?
En raison de l’ampleur d’une rénovation telle que celle du pont Van Brienenoord, les grands entrepreneurs et le gouvernement sont en réalité dépendants les uns des autres. Après tout, il n’existe qu’un seul Rijkswaterstaat et il n’existe qu’un nombre restreint d’entreprises de construction possédant les connaissances et l’équipement nécessaires pour entreprendre des projets de cette envergure. Par exemple, lors de l’appel d’offres complexe et à grande échelle pour le pont Van Brienenoord, il était avantageux que l’énorme section du pont puisse être démontée sur un site voisin. L’entrepreneur Hollandia a réussi à y parvenir. Il n’a pas été révélé sur quels points l’appel d’offres a finalement échoué. Les entreprises de construction du consortium De Witte Boog se réfèrent à la déclaration du Rijkswaterstaat.
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De plus en plus complexe
La question de savoir qui supporte le risque est devenue plus importante ces dernières années. Les contrats de construction étaient auparavant plus clairs. «Le Rijkswaterstaat a proposé un projet ou un plan auquel les entrepreneurs ont pu souscrire», explique Jan Hebly, professeur émérite de droit de la construction et des marchés publics à l’Université de Leyde. « Si la conception était mauvaise, cela coûtait de l’argent au gouvernement. Si le constructeur a commis une erreur dans l’exécution, il en était responsable.
À la fin des années 1990, les grands travaux d’infrastructure sont devenus de plus en plus complexes. Les entreprises de construction voulaient plus de contrôle sur le processus de conception, ce qu’elles pensaient pouvoir faire mieux que le Rijkswaterstaat grâce à toute leur expérience en matière de mise en œuvre. Cela a abouti au premier « contrat intégré » en 2000, dans lequel les entrepreneurs sont devenus responsables de la conception en plus de la mise en œuvre. Au fil des années, un formulaire de contrat a également été ajouté dans lequel le constructeur s’engageait à respecter une période d’entretien de 25 ans. Hebly : « Les montants des contrats ont augmenté au cours de ces années, passant de centaines de millions à parfois plus d’un milliard d’euros. Mais un processus d’appel d’offres est également devenu plus coûteux. Comme il fallait fournir énormément d’informations pour participer, la phase préliminaire a coûté à elle seule environ 10 millions d’euros aux entrepreneurs – sans que l’on sache si vous remporteriez le marché.»
Les risques ont également augmenté. Lors de la rénovation majeure de l’Afsluitdijk, les entrepreneurs BAM et Van Oord ont été initialement tenus responsables des coûts supplémentaires de 435 millions d’euros. Cela a amené BAM, la plus grande entreprise de construction des Pays-Bas, au bord de la faillite. Ballast Nedam et Strukton ont également dû faire face à des revers valant des millions lors de l’élargissement de l’A15. La rénovation considérablement retardée de la gare d’Amsterdam Zuid a causé des problèmes à Heijmans.
Après la construction de l’écluse maritime d’IJmuiden, dont le coût s’élève à 30 millions d’euros, BAM en a eu assez en 2020. L’entreprise de construction ne veut plus s’exposer à des risques de plusieurs millions et abandonne tous les appels d’offres risqués dépassant 150 millions d’euros. D’autres entrepreneurs ne s’engagent également plus pour les gros travaux dont ils supportent le risque.
Significatif
Le fait qu’un seul consortium, De Witte Boog, ait participé à l’appel d’offres pour le pont Van Brienenoord est significatif, selon l’expert en appels d’offres Yoeri Pfaff du cabinet de conseil Roger. « Nous constatons qu’il arrive plus souvent qu’un seul parti soit en compétition. Et ce n’est bon pour personne. Sans concurrence mutuelle, vous n’obtiendrez pas de prix compétitifs et vous n’aurez plus aucune incitation à proposer un design innovant. »
Pfaff assiste les entrepreneurs et les clients dans les processus d’appel d’offres. Il constate que les mégacontrats intégrés, dans lesquels le constructeur est responsable de la conception à la maintenance à long terme, sont désormais quasiment inexistants. « D’ailleurs, la question du risque se pose dans chaque projet, petit ou grand. Ce que nous conseillons, c’est de diviser un projet d’une telle envergure en sous-projets plus petits ou de choisir une forme dans laquelle le client et l’entreprise de construction identifient d’abord avec précision les risques. Il est remarquable que cela ne se soit pas produit au pont Van Brienenoord.»
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Rotterdam grogne
Il appartient désormais au Rijkswaterstaat de lancer un nouvel appel d’offres sur le marché, de manière à ce que les entreprises de construction puissent gérer les risques et que les coûts restent gérables pour le contribuable. D’ici là, les habitants de Rotterdam qui rentrent chez eux au pont Van Brienenoord connaîtront des perturbations de plus en plus importantes de la circulation. Dans sa lettre au Parlement, Harbers écrit que le risque de perturbations augmente maintenant que le pont n’est pas encore abordé. Dans les cas extrêmes, des situations comme celles connues au pont Haringvliet un peu plus loin peuvent survenir : limitations de vitesse, voies fermées et grognements plats de Rotterdam.