L’Amérique doit réapprendre la diplomatie – à la manière d’Eizenstat

« Étudiez l’histoire. Dans l’histoire se trouvent tous les secrets de l’art de gouverner. » — Winston Churchill.

Washington regorge de gens célèbres à l’intérieur du périphérique mais obscurs au-delà. Dans de rares cas, comme celui de Stuart Eizenstat, ils méritent une reconnaissance bien plus large. Je dis cela parce que je viens de terminer le nouveau livre intrigant d’Eizenstat, L’art de la diplomatie. S’il y avait un bon moment pour se plonger dans les succès et les échecs de la diplomatie américaine au cours du dernier demi-siècle, ce serait bien maintenant. Celui qui entrera à la Maison Blanche en janvier prochain – les marais auront peut-être deviné que mon fort parti pris est en faveur de Kamala Harris – aura besoin de tout le sens diplomatique dont il peut faire preuve.

Tout d’abord, un peu sur Eizenstat. Les vrais marais (ceux qui habitent dans le périphérique de la capitale I-495) n’ont pas besoin d’être présentés. La carrière politique d’Eizenstat a commencé en tant que jeune avocat basé à Atlanta lors de la campagne réussie de Jimmy Carter au poste de gouverneur de Géorgie en 1970. Il a joué un rôle de premier plan dans la candidature semi-miraculeuse de Carter à l’élection présidentielle de 1976 et est devenu son principal conseiller intérieur à la Maison Blanche pendant les quatre années suivantes. Il a été l’ambassadeur de Bill Clinton auprès de l’UE dans les années 1990, puis le principal négociateur américain pour le protocole de Kyoto de 1997 sur ce que nous appelions alors « les émissions de gaz à effet de serre ». Il a été secrétaire adjoint au Trésor américain pendant les 18 derniers mois de Clinton. À ce titre, il a lancé les négociations sur la restitution de l’Holocauste qui ont abouti à des accords avec l’Allemagne, l’Autriche, la Suisse et la France. Eizenstat est bien connu des descendants de ceux qui sont morts pendant l’Holocauste ou dont les biens familiaux ont été pillés. Pour d’autres, c’est encore moins le cas.

L’art de la diplomatie n’est pas un mémoire. Ce que j’admire le plus dans le livre, c’est qu’Eizenstat a dévoré les connaissances et interviewé de nombreux participants vivants des épisodes qu’il présente – de Gerry Adams du Sinn Féin à l’ancien secrétaire d’État adjoint américain Robert Zoellick (avec 125 interviewés dans total). Ceci en dépit du fait que a) il est octogénaire et b) possède une riche expérience diplomatique ; il a été directement impliqué dans deux de ses 12 exemples (Kyoto et la restitution de l’Holocauste), et de manière périphérique dans certains des autres. Le point a) drainerait l’énergie de la plupart des gens ; le point b) est généralement propice à être un je-sais-tout. Je tire mon chapeau devant l’effort qu’il a déployé dans son reportage et l’abnégation que cela implique. Mais le plus important, c’est que j’ai trouvé son produit final d’une pertinence urgente..

L’Amérique est en train de perdre l’art d’une diplomatie sérieuse. J’entends par là conclure des accords avec ses ennemis. Conclure des accords informels avec des partenaires, comme le renforcement du Quad dans la région Indo-Pacifique, ou avec des alliés formels, comme la revitalisation de l’OTAN, est une chose – et ne doit pas être sous-estimée ; Trouver un terrain d’entente avec ses adversaires pour promouvoir l’intérêt national américain en est une autre. À moins que les États-Unis ne réapprennent à procéder ainsi, nous nous retrouverons dans une situation désespérée.

L’un des exemples les plus frappants d’Eizenstat est le Communiqué de Shanghai de 1972, cosigné par Richard Nixon avec le Chinois Mao Zedong. Bien que l’histoire de l’ouverture de la Chine soit extrêmement connue, le récit d’Eizenstat est enrichi par le fait qu’il est un praticien. L’Amérique et la Chine n’avaient rien en commun au début des années 1970 et étaient de féroces rivaux idéologiques. Mais leur crainte commune de l’Union soviétique l’emportait sur tout le reste. Les deux hommes ont simplement convenu d’être en désaccord sur tout le reste. Ils ont même indiqué dans le communiqué leurs divergences. C’était un pragmatisme intransigeant. L’équivalent actuel de la menace soviétique est le réchauffement climatique. L’Amérique et la Chine devraient craindre le changement climatique plus que l’autre. L’objectif d’un aspirant homme d’État pourrait être de commencer par cette prise de conscience. La diplomatie, comme la vie, consiste à trier vos priorités.

Ceci n’est pas une critique de livre, donc je ne paraphraserai pas les nombreux exemples d’Eizenstat. Il s’agit de points forts, tels que la réunification de l’Allemagne en 1991, les accords de Dayton en Bosnie de 1995 et l’accord anglo-irlandais du Vendredi saint de 1998, et de points faibles, comme le protocole de Kyoto de 1997 (tué par le Sénat américain), l’accord de 1973 sur Le retrait de l’Amérique du Vietnam et du Moyen-Orient en général depuis que Donald Trump s’est retiré de l’accord sur le nucléaire iranien en 2018. Je n’essaierai pas non plus de rendre justice aux leçons qu’Eizenstat tire pour les futurs négociateurs. Comme le laisse entendre la citation de Churchill en haut de cette note, il n’existe pas de raccourci pour connaître l’histoire. Cliff Notes ne remplacera pas.

De même, il n’existe pas de formule académique précise qui pourrait résumer le mélange de chance situationnelle, d’intelligence émotionnelle, d’énergie opportuniste, de soutien présidentiel, de connaissance détaillée de votre adversaire et de prise de risque courageuse qui donne lieu à une diplomatie révolutionnaire. La capacité de conclure des accords avec d’autres pays n’a qu’un rapport lointain avec d’autres formes de négociation. Il n’existe pas de tribunal mondial qui fera respecter les contrats entre les nations. Contrairement aux parties commerciales, les pays n’ont pas le luxe de dire adieu à une poignée de main. Les deux parties doivent donc sortir d’un accord en se croyant gagnantes.

Il n’est pas nécessaire pour moi d’énumérer les migraines de politique étrangère auxquelles sera confronté le prochain président américain – les Swampiens littéraux et honoraires connaissent bien la soi-disant polycrise d’aujourd’hui. Mais je me sens ému de souligner que les ambitions diplomatiques américaines semblent étonnamment éclipsées par les ressources militaires américaines. Le débat actuel sur la sécurité nationale à Washington est pratiquement monopolisé par le fait que le Pentagone a besoin de toute urgence d’un budget plus important pour faire face au défi chinois. C’est peut-être mérité. Il s’agit d’une conversation rare qui insiste sur la nécessité d’une diplomatie clairvoyante.

Je me tourne vers la réponse de cette note à Ivo Daalder, président du Chicago Council on Global Affairs et ancien ambassadeur des États-Unis auprès de l’OTAN. Ivo, plutôt que de vous coincer avec une seule question, veuillez sélectionner ce qui, selon vous, mérite d’être débattu.

Lecture recommandée

Ivo Daalder répond

Je n’ai pas eu l’occasion de lire le livre d’Eizenstat, mais maintenant je le ferai. (Stu, tu dois une autre vente à Ed !) De nombreuses personnes ont commenté à quel point les voyages mensuels du secrétaire d’État Antony Blinken au Moyen-Orient ressemblent à certains égards à la diplomatie de la navette qu’Henry Kissinger a rendue célèbre au milieu des années 1970. Mais les différences sont plus frappantes, dans la mesure où vous et Eizenstat le suggérez. Kissinger a passé des mois dans la région, faisant des allers-retours entre des antagonistes en guerre qui ne voulaient pas se parler. Et il n’est pas parti tant qu’un accord n’a pas été conclu. Blinken se rend dans la région presque tous les mois depuis le 7 octobre et y reste quelques jours, volant d’une capitale à l’autre pour tenter de faire de grandes choses (un cessez-le-feu à Gaza ou un accord historique avec l’Arabie saoudite) et de petites (obtenir plus de aide à Gaza). Mais ses efforts ne sont pas soutenus, concentrés et acharnés comme l’étaient ceux de Kissinger lorsqu’il faisait la navette entre les capitales pour réduire la pression sur les parties pour parvenir – et s’y tenir – à un accord.

Pour défendre les efforts de Blinken, il est juste de noter que les deux principaux partis (Israël et Hamas) ne souhaitent pas réellement un accord. Du moins pas encore. Benjamin Netanyahu et Yahya Sinwar (de son vivant) pensaient que la victoire résidait dans la poursuite de la guerre, et non dans la fin. Mais le but de la diplomatie est de modifier les incitations et le cadre de manière à faire passer les parties de positions inconciliables à un accord considéré par toutes les deux comme une victoire. La Syrie, l’Égypte et Israël avaient également des positions inconciliables au milieu des années 1970 – mais Kissinger les a convaincus qu’il était dans leur intérêt de mettre un terme aux combats. Et lorsqu’ils ont accepté, certains ont réévalué leur stratégie d’une manière qui était impossible à imaginer lorsque les combats étaient encore intenses. Le monde a eu la chance d’avoir un Anouar Sadate qui considérait la paix comme préférable à la guerre. Mais il lui a fallu une diplomatie acharnée pour y arriver – puis une diplomatie encore plus dure pour négocier le premier accord de paix entre Israël et un État arabe – un exploit rendu possible par la diplomatie habile de l’ancien patron d’Eizenstat.

Vos commentaires

Et maintenant un mot de nos Swampiens. . .

« Je vous écris pour vous exhorter à prêter attention à une question électorale qui suscite trop peu d’attention. . . Annexe F à la lumière de l’obsession de Trump pour la vengeance. C’est vraiment effrayant. Mais sa liste de plusieurs dizaines d’ennemis qui seront vulnérables (Liz Cheney, Mark Milley, Mitt Romney et bien d’autres) n’est que la pointe de l’iceberg. Imaginez une promulgation réussie (et rapide) de l’Annexe F mettant 50 000 loyalistes de Trump à la tête du gouvernement. Cela donne bien sûr à Trump le pouvoir absolu d’attaquer ses ennemis, sans aucune contrainte. Mais cela donne également aux 50 000 nouveaux Trumpiens le pouvoir d’attaquer leurs ennemis (réels et imaginaires) ; facilement des dizaines de milliers de personnes, d’entreprises et d’institutions. — Roger Rogowsky