Les ennemis de vos ennemis sont-ils automatiquement vos amis ? Il devient de plus en plus difficile de répondre à cette question en ce qui concerne l’économie mondiale, car un plan américain visant à limiter la puissance de la Chine sépare l’UE et les États-Unis.
L’été dernier, les États-Unis ont lancé un ensemble d’investissements à grande échelle pour aider leur propre communauté d’affaires. L’objectif formel des États-Unis est de prendre position sous le drapeau de la durabilité et de la politique énergétique contre la Chine, qui, en tant que pays industriel, a acquis une position très dominante sur le marché mondial. L’UE le pense aussi. Mais l’outil utilisé par les États-Unis a beaucoup moins de succès : les subventions aux entreprises qui produisent aux États-Unis.
Cependant, le résultat de cette loi américaine sur la réduction de l’inflation (IRA), un plan de soutien de 370 milliards de dollars, est que les entreprises européennes ont également pris du retard par rapport à leurs concurrents américains. Et, plus ennuyeux encore, les entreprises basées en Europe ont soudainement une bonne raison (financière) d’envisager de déménager de l’autre côté de l’Atlantique grâce au plan de soutien américain.
Cette semaine, donc, la réponse européenne au paquet de Biden est venue. Bruxelles ouvre également la porte à un soutien public à grande échelle pour sa propre industrie durable et est prête à y investir des centaines de milliards.
Les détails des plans doivent encore être élaborés dans un avenir proche, ce qui rend difficile une comparaison précise avec les plans américains. Mais il est déjà clair qu’il deviendra plus facile pour les États membres de l’UE de subventionner des technologies telles que les batteries, les éoliennes, les pompes à chaleur et les panneaux solaires. À cette fin, les règles généralement très strictes en matière d’aides d’État sont assouplies.
La Commission européenne considère ces mesures comme nécessaires pour ne pas rester à la traîne des États-Unis. Commissaire à la concurrence Margrethe Vestager dit cette semaine au Financial Times que l’IRA, combiné à des prix de l’énergie stables et bon marché aux États-Unis, pourrait avoir un effet « d’empoisonnement » sur certaines industries européennes.
Dans le même temps, il s’agit d’un pas de grande envergure de la part des États-Unis qui pourrait facilement constituer le prélude à une «guerre des aides d’État vertes»: ceux qui ont les poches les plus profondes peuvent, en principe, mieux inciter les milieux d’affaires à investir. Est-il juste que l’Union européenne se défende ainsi contre les projets américains ? Ou devrait-il faire autre chose?
Les premières entreprises ont déjà approché les gouvernements nationaux de l’UE avec des demandes de soutien ces derniers mois. De nombreuses entreprises ayant des bureaux européens menacent de quitter l’UE depuis des semaines et disent vouloir faire de nouveaux investissements aux États-Unis.
Northvolt flirte avec les États-Unis
Jusqu’à récemment, le fabricant suédois de batteries Northvolt était considéré comme l’exemple type d’un nouveau champion européen : il était à l’avant-garde de la construction d’usines de batteries qui devraient rendre l’Europe moins dépendante des producteurs de batteries chinois.
Mais fin 2022, Northvolt a suspendu les plans d’une nouvelle usine dans le nord de l’Allemagne. Il flirte maintenant ouvertement avec les projets de construction aux États-Unis, en partie grâce au programme de soutien de Biden. Et Northvolt n’est pas le seul : plusieurs entreprises, du groupe norvégien d’engrais Yara à l’entreprise chimique belge Solvay, ont déjà proféré de nombreuses menaces de s’installer en Amérique. Jeudi dernier, une réunion approfondie s’est également tenue au Catshuis entre des représentants du monde des affaires néerlandais et dix ministres. Au programme : le climat des affaires aux Pays-Bas.
Vu de loin, il y a suffisamment de raisons entièrement et à moitié légitimes pour lesquelles les États-Unis, et par la suite l’Europe, ont opté pour ces plans de relance, déclare le professeur d’économie et de commerce international Harry Garretsen de l’Université de Groningue. « Les gouvernements veulent atteindre leurs objectifs climatiques et aider les entreprises à développer un bon marché pour cela. » De plus, depuis la pandémie et la guerre en Ukraine, le monde a appris que les chaînes de production hyper-efficaces qui ont émergé au cours des dernières décennies ont leurs vulnérabilités. Selon Garretsen, « un certain degré de démondialisation » est compréhensible.
Toutefois, ce qui est inquiétant, c’est que les mesures conçues pour atteindre les « bons objectifs » peuvent dégénérer en ce que Garretsen appelle le « protectionnisme ordinaire ». « Le plan de Biden vise principalement à renforcer la position américaine contre la Chine, mais il a également des conséquences néfastes pour l’Europe. » L’exigence selon laquelle une entreprise ne reçoit une subvention que si elle commence effectivement à produire aux États-Unis en est un exemple. « L’Europe doit alors réagir à cela, et les choses vont de mal en pis », a déclaré Garretsen. « Personne ne dit haut et fort qu’il y a des aspects protectionnistes dans les plans, mais il est évident qu’il y en a. »
Le Fonds monétaire international a également récemment mis en garde contre les conséquences de cette fragmentation géopolitique. Dans l’ensemble, le monde serait moins bien loti si chacun se retirait sur son propre continent que si les lois économiques de « l’allocation optimale » pouvaient jouer. Les institutions supranationales telles que l’Organisation mondiale du commerce sont fondées sur cette loi économique.
Selon Steven Brakman, professeur d’économie internationale à l’Université de Groningue, l’Union européenne aurait dû traiter la question de l’aide par le biais de l’Organisation mondiale du commerce. Là, il pourrait théoriquement s’opposer aux plans américains, qui fausseraient le marché mondial, plutôt que de se laisser tenter par des mesures de soutien similaires. « C’est un commentaire ennuyeux, mais je dirais : faites-le en consultation. » Cela n’a-t-il pas très peu de chances d’aboutir ? « Ce n’est pas une raison pour ne pas essayer. Si vous commencez à réagir de manière ad hoc, les choses vont se gâter. C’est aussi au détriment de votre prospérité. Si vous avez un problème, vous devez le signaler par le biais des règles.
Cependant, il ne faut pas attendre grand-chose de l’Organisation mondiale du commerce, pense Garretsen. « Cette institution est paralysée, et cela s’applique en fait à toutes les institutions supranationales que nous avons conçues pour garder ce genre de choses sous contrôle. Nous avons commencé à y accorder moins d’importance.
Autre époque
Malgré tous les propos protectionnistes, il est avant tout temps d’être pragmatique, estime l’historien et CNRCchroniqueur Luuk van Middelaar. Il est membre du Conseil consultatif sur les affaires internationales et co-auteur l’année dernière conseil au cabinet sur une politique industrielle intelligente. En octobre, il a fondé avec d’autres le groupe de réflexion de l’Institut bruxellois de géopolitique.
« En fin de compte, il s’agit des relations entre la Chine et les États-Unis », dit-il. « L’Amérique a compris que la Chine voulait sérieusement devenir le leader mondial dans les secteurs économiques stratégiques d’ici 2025, de la haute technologie au verdissement. Il fait maintenant tout ce qu’il peut pour empêcher cela. C’est le fondement de la politique commerciale américaine de ces dernières années. « Le package Biden s’inscrit également dans cette tendance. »
L’Europe ne peut pas se permettre de rester le seul des trois blocs mondiaux à soutenir les objectifs du libre-échange mondial, dit Van Middelaar – même si tout le monde sait que ce n’est pas la meilleure voie d’un point de vue économique. « Le monde a changé, nous entrons dans une autre ère. L’Europe doit s’adapter à cela.
En d’autres termes : personne n’est vraiment satisfait de la situation actuelle et des plans de soutien, mais l’Union doit faire quelque chose. Pour l’instant, Bruxelles a donné à chaque État membre la possibilité d’accorder davantage d’aides d’État à l’industrie verte : les règles strictes sont en partie suspendues.
Le risque n’est pas seulement que l’UE et les États-Unis se fassent concurrence, mais aussi entre les pays de l’UE. Pensez à enchérir les uns contre les autres pour acquérir une usine de batteries ou une usine d’acier écologique. Les grands pays riches ont un avantage sur les pays plus petits et plus pauvres. Elle pourrait accroître les inégalités au sein de l’Union.
En fin de compte, une telle course aux subventions pour les entreprises vertes n’est pas nécessairement un moyen efficace de passer au vert. « Il y a quelques années, des États américains ont commencé à se battre pour une usine Tesla », explique Inge van den Bijgaart, professeure adjointe d’économie à l’Université d’Utrecht et spécialisée dans la politique climatique. « Mais Tesla allait construire cette usine quelque part. » Les subventions des gouvernements locaux n’ont cessé d’augmenter, uniquement pour installer cette usine à un certain endroit. Compréhensible du point de vue de l’emploi local, mais pas vraiment nécessaire en termes de climat. « Avec cet argent, vous feriez peut-être mieux d’aider les ménages pauvres à acheter des panneaux solaires. »
Beaucoup de choses ne sont pas encore claires sur la conception exacte du package européen, mais cela offre également des opportunités, déclare Van Middelaar. « Jusqu’à présent, les Pays-Bas ont résisté à la fois aux règles plus larges en matière d’aides d’État et aux subventions européennes directes. Ce n’est pas sage. Les Pays-Bas devraient mener un débat constructif au sein de l’Europe, prendre l’initiative d’un cadre d’évaluation européen partagé sur ce à quoi les aides d’État devraient répondre. De cette façon, vous évitez l’arbitraire politique, les lobbies privés et le pouvoir du plus grand trésor.
Les premiers pas ont maintenant été faits des deux côtés de l’océan. La question est de savoir si cela va s’arrêter là ou si cela annonce une nouvelle phase de protectionnisme. Bruxelles a déjà annoncé lors de la présentation des plans que la suspension des règles en matière d’aides d’État est une première étape. Un soutien direct de Bruxelles au verdissement de l’industrie est également envisagé.
Ce n’est pas tant la taille actuelle ou les mesures concrètes qui sont désormais préoccupantes, explique le professeur Garretsen. Il est particulièrement préoccupé par le fait que cela a déclenché une tendance difficile à inverser. « Il s’agit de l’évidence dans laquelle il y a maintenant un accord en Chine, aux États-Unis et en Europe que c’est la bonne voie. L’histoire montre que vous pouvez vous retrouver dans une course comme celle-ci, avec toutes les conséquences économiques désastreuses que cela implique. Les paquets devant nous sont tous explicables, voire logiques et peut-être légitimes, et la mondialisation galopante avait aussi ses inconvénients, dit Garretsen. «Mais nous devons faire attention à ce qu’il n’y ait pas de paresse dans le raisonnement. Dans l’ensemble, cela reste la mauvaise direction.
Dans ce cas, l’Europe reste confrontée à un avenir économique incertain. Le think tank bruxellois Bruegel écrit la semaine dernière qu’il est dans l’intérêt de l’UE de protéger le système international fondé sur des règles – tel que celui de l’Organisation mondiale du commerce. « Sans un forum de discussion et un règlement généralement accepté, le conseil a recours au plus petit dénominateur, qui est les règles de la jungle. Dans un système mondial ingouvernable, l’UE est extrêmement vulnérable face à tous ceux dont elle dépend pour obtenir les ressources qui lui manquent.
Une version de cet article est également parue dans le journal du 4 février 2023