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En 1975, dans ce qui s’est avéré être le discours d’adieu de sa longue et tumultueuse carrière, Zhou Enlai, le premier Premier ministre de la République populaire de Chine, a déclaré fièrement que son gouvernement était libre de toute dette. « Contrairement à la tourmente économique et à l’inflation qui règnent dans le monde capitaliste », a-t-il déclaré devant l’Assemblée populaire nationale, « nous avons maintenu un équilibre entre nos recettes et nos dépenses nationales et n’avons contracté aucune dette extérieure ou intérieure. »
Près d’un demi-siècle plus tard, cette attitude est toujours inscrite dans le cœur des bureaucrates du ministère des Finances à Pékin. La dette du gouvernement central chinois a grimpé jusqu’à environ 24 % du produit intérieur brut, ce qui est minime par rapport aux normes mondiales, et les dirigeants sont profondément réticents à la laisser grimper davantage. Pourtant, en revanche, les dettes des gouvernements locaux chinois sont énormes – 93 % du PIB selon les chiffres du FMI, qui sont probablement une sous-estimation – et ne cessent d’augmenter. Cette division entre le gouvernement central et les gouvernements locaux, et le désir de l’un d’avoir le contrôle mais pas la responsabilité vis-à-vis de l’autre, sont fondamentaux pour les défis économiques de la Chine d’aujourd’hui.
Le système fiscal chinois est caractérisé par le fait que les collectivités locales assument la quasi-totalité des dépenses, mais dépendent du gouvernement central pour leurs recettes, ce qui est rare dans le reste du monde. Les collectivités locales assument la majeure partie des responsabilités en matière d’éducation, de santé, de sécurité sociale et de logement, en plus des tâches locales évidentes telles que les routes, les parcs et la collecte des ordures ménagères. Elles dépensent environ 85 % du total du budget de l’État. Elles ne perçoivent directement qu’environ 55 % des recettes publiques. Le système est équilibré par des transferts du gouvernement central vers les régions.
Dans un pays aussi vaste que la Chine, il y a des avantages à décentraliser les décisions au plus près des citoyens, mais le décalage entre les recettes et les dépenses crée de nombreux problèmes. Par exemple, plus le système se retrouve bas dans la pyramide de gouvernance, plus il manque de ressources, car chaque niveau – province, préfecture, district – a tendance à retenir ce dont il a besoin avant de faire circuler l’argent le long de la chaîne. La mise en œuvre des plans de dépenses du gouvernement central est aléatoire. Pendant ce temps, les responsables des collectivités locales, qui doivent assurer la croissance pour gravir les échelons de la bureaucratie, font tout ce qu’ils peuvent pour trouver de l’argent.
L’essor de l’immobilier en Chine a été en partie alimenté par la dépendance des gouvernements locaux à la vente de terrains pour générer des recettes. Les emprunts non déclarés par les véhicules de financement des gouvernements locaux étaient un moyen de contourner la contrainte de recettes et de financer les infrastructures. Alors que les ventes de terrains chutent en raison du ralentissement du marché immobilier et que le gouvernement central réprime les emprunts locaux, de nombreux rapports font état de municipalités ayant recours à des amendes et des pénalités, lançant des enquêtes fiscales rétrospectives ou ne payant tout simplement pas leur personnel à temps alors qu’elles luttent pour équilibrer leurs comptes. Rien de tout cela n’est bon pour le secteur privé en difficulté.
Pékin est parfaitement conscient de ces problèmes structurels et aspire depuis longtemps à les résoudre. En effet, lorsque Xi Jinping est arrivé au pouvoir en 2012, la réforme fiscale occupait une place importante dans son programme de politique intérieure, dont il a mis en œuvre certains éléments. Si les gouvernements locaux rencontrent des difficultés, c’est en partie à cause du succès des réformes de la gestion budgétaire et de l’administration financière, qui ont rendu plus difficile de masquer les problèmes en les faisant disparaître des comptes.
Ce que le gouvernement central n’a pas voulu faire, comme c’est typiquement le cas de Xi Jinping, c’est céder le contrôle. Il spécifie souvent les services que les gouvernements locaux doivent fournir, mais refuse de céder les sources de revenus qui les financent. Il est réticent à assumer de nouvelles responsabilités de dépenses importantes dans les comptes centraux. Il a sévi contre la dette des gouvernements locaux, mais fidèle aux préférences de Zhou, il n’est pas disposé à laisser la dette du gouvernement central augmenter. Le résultat a été un resserrement budgétaire de facto au cours des dernières années, alors même que l’économie a du mal à se redresser après le Covid.
Lors du récent « troisième plénum », une importante réunion de politique économique qui se tient tous les cinq ans, Pékin a promis de changer cela. Il a déclaré qu’il donnerait aux gouvernements locaux plus de contrôle sur les impôts et augmenterait les transferts fiscaux du centre. Il envisagerait de regrouper les diverses surtaxes locales en un seul impôt local. Il transférerait la responsabilité de la taxe à la consommation des fabricants aux détaillants et laisserait les gouvernements locaux la collecter, ce qui constituerait une réforme importante. Là où le gouvernement central disposerait de plus de pouvoir fiscal, il « augmenterait en conséquence la part des dépenses du gouvernement central ».
C’est exactement ce qu’il faut. Pourtant, la Chine a déjà adopté une démarche similaire par le passé, notamment lors de longs débats sur l’opportunité d’introduire des taxes foncières, un moyen naturel pour les collectivités locales de financer leurs dépenses. Si Pékin veut vraiment mettre en œuvre ces plans, il devra renoncer à une partie de son contrôle, et s’il veut le faire tout en relançant une économie stagnante, il devra également accepter une augmentation de la dette du gouvernement central.
Dans son discours de 1975, Zhou a fait plusieurs autres déclarations. « Nous devons soutenir résolument la direction centralisée du parti », a-t-il déclaré. « Nous devons travailler dur, construire le pays et gérer toutes les entreprises avec diligence et parcimonie. » Centralisation et parcimonie : ni l’une ni l’autre ne sont des habitudes auxquelles il est facile de renoncer, et c’est là que réside le défi.