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L’auteur est un ancien président de la Federal Deposit Insurance Corporation des États-Unis et un conseiller principal du Conseil du risque systémique.
Les acheteurs réfléchis font la distinction entre le meilleur prix et le meilleur rapport qualité-prix. Nous faisons fréquemment nos achats dans les magasins locaux parce que nous reconnaissons les coûts sociaux liés au fait de laisser les grandes chaînes prendre le relais, même si elles proposent des prix moins chers. Il y a également des coûts sociaux lorsque la Federal Deposit Insurance Corporation est obligée, par la loi, de vendre les banques en faillite à des mégabanques valant plusieurs milliards de dollars, qui peuvent offrir un meilleur prix que les petits soumissionnaires. Ces banques sont déjà trop dominantes dans notre système bancaire. Nous devrions essayer d’éviter de les agrandir.
Depuis 1991, la loi fédérale soumet la FDIC à un « test du moindre coût ». Cela l’oblige à gérer ou à « résoudre » les banques en faillite de la manière la moins coûteuse pour le fonds d’assurance-dépôts de la FDIC, sauf circonstances extraordinaires. Il y a des raisons valables à cela. La protection des ressources du Fonds d’assurance-dépôts est importante pour la confiance des déposants. Minimiser les pertes réduit le risque que les banques saines soient obligées de payer davantage pour reconstituer le DIF. Le test exige également que les actionnaires, les détenteurs d’obligations et les déposants non assurés absorbent les pertes avant la FDIC, ce qui contribue à la discipline du marché.
Toutefois, ce test peut également conduire à une concentration accrue du marché. Lorsqu’une banque fait faillite, la norme du moindre coût exige que la FDIC vende la banque au plus offrant, quel que soit l’impact sur la concurrence. En raison de leurs poches bien remplies et de leur statut privilégié de « trop grandes pour faire faillite », les plus grandes banques disposent d’avantages inhérents dans le processus d’appel d’offres. C’est ce qui s’est produit lorsque la FDIC a vendu aux enchères la Première République l’année dernière, un peu plus d’un mois après l’effondrement de la Silicon Valley Bank. La plus grande banque américaine en termes d’actifs, JPMorgan Chase, a réussi à surenchérir sur ses prétendants plus petits.
Certes, il peut y avoir des cas où une vente à une méga banque permettra de minimiser les coûts financiers et sociaux. Lorsque je présidais la FDIC pendant la crise financière, nous avons vendu le prêteur hypothécaire en faillite Washington Mutual à JPMorgan. C’était notre seul soumissionnaire et il était prêt à reprendre WaMu immédiatement. Dans la tourmente de l’époque, la transaction a évité des perturbations pour les clients de WaMu et a rassuré les marchés. La zone de service de JPMorgan ne chevauchait pas celle de WaMu, elle n’éliminait donc pas de concurrent. Finalement, cela n’a coûté rien au DIF. En fait, JPMorgan a payé près de 2 milliards de dollars pour la banque. Si nous l’avions liquidé, l’inspecteur général de la FDIC a déclaré que le coût aurait été supérieur à 40 milliards de dollars.
La transaction WaMu démontre pourquoi les plus grandes banques ne devraient pas être complètement exclues des appels d’offres. Toutefois, lorsqu’il existe d’autres soumissionnaires crédibles, la FDIC devrait disposer d’une certaine flexibilité pour prendre en compte la concentration du secteur.
Il est peu probable que notre Congrès, profondément divisé, puisse agir en temps opportun pour accorder une telle flexibilité à la FDIC. Cependant, il existe une autre manière. Avant qu’une banque puisse participer au processus d’appel d’offres, elle doit être approuvée par son principal régulateur fédéral. Pour les plus grandes banques, ce régulateur est le Bureau du contrôleur de la monnaie ou OCC. En vertu de la loi sur les fusions bancaires et de ses propres directives, l’OCC doit examiner l’impact d’une transaction proposée sur la concurrence avant d’autoriser une banque à soumissionner. En utilisant cette autorité, l’OCC devrait travailler avec la FDIC pour refuser l’approbation des mégabanques lorsque la FDIC estime qu’il y aura suffisamment d’offres compétitives de la part des petites institutions. Il existe de nombreuses banques régionales stables, bien établies et bien gérées qui seraient de bons acquéreurs de banques homologues en faillite.
Les banques régionales sont essentielles à un système bancaire compétitif, en particulier pour la clientèle des entreprises de taille moyenne. Malheureusement, nous risquons de basculer vers un système bancaire « en haltère », avec les méga banques d’un côté et les petites banques communautaires de l’autre. Alors que les banques communautaires s’appuient principalement sur des dépôts assurés par la FDIC, les entreprises clientes des banques régionales maintiennent des niveaux importants de dépôts non assurés. Mais ceux-ci ont tendance à affluer vers les mégabanques pendant les périodes de troubles. Le Congrès pourrait mettre fin à cette situation en rétablissant l’autorité d’urgence de la FDIC pour garantir temporairement les comptes de transactions des grandes entreprises, comme nous l’avons fait pendant la crise financière. Mais il n’y est pas parvenu.
Avec la détresse croissante des marchés immobiliers commerciaux, davantage de banques risquent de faire faillite au cours des prochaines années. Dans un système composé de plus de 4 500 banques, les 10 premières représentent déjà 60 pour cent de tous les actifs du secteur. Les six plus grands en détiennent la moitié. Laisser les banques régionales vulnérables aux retraits massifs de dépôts non assurés, tout en permettant aux mégabanques d’engloutir celles qui font faillite, laissera le système plus concentré que jamais. Les régulateurs devraient utiliser tous les pouvoirs disponibles pour empêcher que cela ne se produise.