Les 359 000 pages de demandes de permis de construire et les 800 millions de livres sterling dépensés pour le Lower Thames Crossing suggèrent que la construction de la nouvelle route et du nouveau tunnel de 14 milles à l’est de Londres était en bonne voie.
Mais le projet de construction de la première traversée de la Tamise à l’est de Londres depuis 60 ans n’a pas encore obtenu l’approbation finale, et le coût estimé du projet a grimpé à près de 9 milliards de livres sterling. Même si les partisans affirment que la route est nécessaire de toute urgence pour réduire les embouteillages, il reste difficile de savoir si elle sera un jour construite.
Matt Palmer, l’homme chargé de réaliser le LTC, est un vétéran des projets d’infrastructure britanniques controversés. Malgré un retard annoncé par le gouvernement l’année dernière pour reporter les dépenses, il espère que l’approbation sera accordée en juin pour que les travaux commencent dans deux ans, avant une ouverture prévue d’ici 2032. Mais il admet que « ce n’est pas encore une affaire conclue ».
Les tribulations auxquelles est confronté le LTC sont loin d’être uniques au Royaume-Uni. Un pays autrefois réputé pour ses chemins de fer, ses ponts et ses systèmes d’approvisionnement en eau de premier ordre est désormais un cas d’école sur la manière de ne pas construire d’infrastructures.
« Nous sommes confrontés à la dure réalité : si vous souhaitez construire une infrastructure de quelque nature que ce soit, qu’il s’agisse de réservoirs, de routes, de tramways ou de tubes, cela vous coûtera plus cher de la construire au Royaume-Uni », a reconnu le Trésor dans un livre blanc. l’année dernière.
La question est de savoir pourquoi.
Contrats et externalisation alambiqués
Telles des poupées russes géantes, les projets d’infrastructures britanniques modernes comptent un nombre ahurissant d’entrepreneurs, avec de multiples niveaux qui se transmettent l’argent et les responsabilités, protégés par des accords juridiques complexes.
Bien que la responsabilité officielle du LTC incombe à l’agence gouvernementale National Highways, le projet dispose de sa propre équipe de gestion dédiée de huit personnes et de 150 employés à temps plein. Il s’agit notamment d’un chef de projet externe, l’entrepreneur américain Jacobs, qui travaille aux côtés d’autres consultants – Turner et Townsend, Cowi et Arcadis, qui gèrent également l’ensemble du projet.
Trois autres chefs de projet – Balfour Beatty, Skanska et une joint-venture entre Bouygues et J Murphy & Sons – supervisent chacun la construction des différentes sections du projet.
Aucune de ces entreprises n’emploie directement la majeure partie des 22 000 personnes censées réaliser la construction et l’ingénierie du LTC au cours de sa période de construction de six ans. Au lieu de cela, ils se concentrent presque exclusivement sur l’obtention et la gestion de contrats et sous-traitent le travail à des centaines de petites entreprises qui représentent 86 pour cent de la main-d’œuvre du bâtiment et de l’ingénierie au Royaume-Uni. Ces entreprises sous-traitent encore davantage.
« Ce modèle hautement transactionnel aboutit souvent à des relations conflictuelles avec la chaîne d’approvisionnement, plutôt qu’à des relations intégratives et collaboratives », a déclaré Juliano Denicol, directeur du programme de MBA en matière de fourniture d’infrastructures majeures à l’University College de Londres. « C’est l’une des principales causes de mauvaises performances. »
Impasse des infrastructures
Ceci est le deuxième d’une série d’articles sur les défis infrastructurels auxquels le Royaume-Uni est confronté.
Partie un: Construire Birmingham
Deuxième partie: Éruptions budgétaires et retards
Partie trois: Le Royaume-Uni peut-il payer sa facture d’infrastructures ?
En 2020, Denicol a examiné 6 007 études universitaires expliquant pourquoi les mégaprojets du monde entier dépassaient les délais et les budgets. Il a constaté que le modèle britannique avait pour conséquence de pousser le travail plus loin dans la chaîne d’approvisionnement jusqu’aux entrepreneurs, sous-traitants et sous-sous-traitants, dont certains avaient de faibles marges. Cela a limité les investissements dans l’innovation et la gestion, entraînant parfois des coûts plus élevés par la suite, a-t-il ajouté.
Noble Francis, directeur économique de l’organisme industriel Construction Products Association, a déclaré que des flux de travail plus cohérents dans des pays comme la France et l’Allemagne signifiaient « qu’il y avait moins de grands entrepreneurs qui emploient directement des ouvriers du bâtiment ».
Au Royaume-Uni, « les écarts importants entre les grands projets et la tendance du gouvernement à constamment arrêter et redémarrer les projets signifient qu’il n’est pas logique pour les entrepreneurs de développer et d’embaucher du personnel directement sur des contrats permanents, et ils s’appuient donc sur des sous-traitants spécialisés pour gérer les projets. volatilité de la demande », a-t-il déclaré. « Ceux-ci sont flexibles mais beaucoup plus chers. »
Les retards entre les projets rendent également « plus difficile la réalisation d’investissements initiaux importants dans les compétences, la technologie, les nouvelles usines et les équipements qui contribueraient à accroître la productivité de la construction à tous les niveaux », a déclaré Francis.
Dans certains cas, ces problèmes sont exacerbés par des contrats mal adaptés au projet. Le chemin de fer controversé High Speed 2 – dont la section nord a été abandonnée par le Premier ministre Rishi Sunak l’année dernière en raison de la montée en flèche des coûts – a eu recours à des contrats dits à coût majoré. Ceux-ci couvrent les dépenses de l’entreprise ainsi qu’un bénéfice spécifié. Cela dissuade de garder le contrôle des coûts, comme l’a déclaré ce mois-ci le président du HS2, Jon Thompson, aux législateurs.
Le LTC utilise des contrats à « coût cible », dans lesquels toute dépense insuffisante est récompensée par un bénéfice supplémentaire. Palmer a déclaré que ce type de contrat fonctionnait en partie parce qu’il s’agissait d’un projet relativement simple.
Il a défendu le processus de passation de contrats, affirmant que le LTC avait besoin de « partenaires possédant l’expertise et l’expérience adéquates, qu’il s’agisse d’une entreprise internationale qui a aidé à construire certains des plus grands projets au monde, ou d’une petite entreprise à notre porte qui connaît le marché local. paysage ».
Ingérence politique
Comme pour de nombreux projets, le coût du LTC a augmenté – passant de 5,3 milliards de livres sterling à 6,8 milliards de livres sterling lors de son premier accord en 2019, aux prévisions actuelles de 9 milliards de livres sterling.
Ce n’est pas vraiment une surprise, estiment les experts. Des coûts et des délais « trop optimistes » sont présentés au gouvernement dans le but d’obtenir l’approbation du Trésor et du Parlement, et le prix monte alors en flèche lorsque des travaux plus détaillés sont effectués.
Les entrepreneurs jouent le même jeu, a déclaré Francis. Ils sont tellement désireux de remporter un travail sur un projet de grande valeur qu’ils acceptent des contrats dits de la malédiction du gagnant pour lesquels leurs offres sont trop basses, a-t-il déclaré. Ils comblent ensuite les marges lorsque le gouvernement décide de suspendre les projets ou d’apporter des modifications de dernière minute au périmètre.
Les retards et les modifications de conception font également grimper les coûts, car cela ne vaut souvent pas la peine de dissoudre les équipes en attendant les décisions. Selon la Commission nationale des infrastructures, le fonctionnement des équipes peut coûter environ 1,5 million de livres sterling par mois, même lorsqu’un projet est suspendu.
Les priorités politiques peuvent également être en contradiction avec les besoins sur le terrain. Ce n’est pas seulement que les projets sont ambitieux, « c’est aussi que les politiciens choisissent les mauvais projets dès le début », a déclaré Alexander Jan, ancien directeur économique du cabinet de conseil Arup. « Les améliorations progressives sont souvent bien plus rentables, mais elles ne sont pas politiquement sexy. »
Carl Ennis, directeur général du groupe technologique Siemens en Grande-Bretagne et en Irlande, a déclaré que le Royaume-Uni avait tendance à se concentrer sur des projets et des prises de décision centralisés plutôt que sur des développements régionaux plus petits, comme c’est le cas en Allemagne.
« Je ne dis pas qu’il ne faut pas réaliser de grands projets, mais ce n’est pas la seule solution », a-t-il déclaré, soulignant la nécessité de systèmes énergétiques décentralisés tels que des parcs solaires et éoliens pour le réseau électrique.
Palmer, du LTC, craint que la volonté politique d’approuver la construction ne se dissipe à l’approche des élections générales qui se profilent cette année. « Les infrastructures au Royaume-Uni sont déterminées par les cycles politiques », a-t-il déclaré.
Retards de planification
L’une des raisons pour lesquelles les centaines de milliers de pages sont nécessaires pour obtenir l’approbation du LTC est le processus de planification alambiqué du Royaume-Uni.
Le régime des ordonnances d’autorisation de développement pour les projets d’infrastructure dits d’importance nationale a été introduit en 2008 pour rationaliser le processus d’approbation en regroupant toutes les autorisations nécessaires dans un seul document, couvrant l’acquisition et les droits de terrains, la démolition ou le retrait de bâtiments ainsi que l’autorisation de construire et exploiter l’infrastructure.
Mais le processus a eu du mal à réduire les formalités administratives et, dans certains cas, a « clairement aggravé les choses », a déclaré Alistair Watson, responsable de la planification et associé du cabinet d’avocats Taylor Wessing, qui a admis que « les seules personnes qui en bénéficient sont les avocats et les consultants ». .
Selon les chiffres officiels, seulement un tiers des décisions de planification prises entre 2021 et 2023 ont été prises dans les délais. L’année dernière, le comité de l’environnement bâti de la Chambre des Lords a estimé qu’il pouvait prendre autant de temps pour obtenir l’autorisation de construire un projet que pour achever les travaux.
À mesure que les projets deviennent plus complexes et cherchent à atténuer l’incertitude, la paperasse qu’ils génèrent augmente. « Le volume de la documentation ralentit la prise de décision et réduit la transparence au lieu de l’augmenter », a déclaré Watson.
La nécessité de consulter les résidents et les entreprises concernés joue également un rôle dans le retard des approbations, même s’il reconnaît que les personnes décriées comme « pas dans mon jardin/Nimbys » représentent souvent des objections valables dans un petit pays.
Par exemple, le Thames Crossing Action Group, qui fait campagne contre le LTC, affirme que le projet ne parviendra pas à réduire la circulation et qu’il ravagera des hectares de forêts historiques.
Palmer défend la nécessité de l’engagement et du débat public. Les consultations approfondies du projet dans six arrondissements réduiront le risque de conflits coûteux plus tard, tandis que sa planification détaillée signifie qu’il y aura moins de risques que les choses tournent mal en fin de journée, a-t-il déclaré.
Malgré les obstacles, Palmer estime que la congestion croissante sur les passages existants de la Tamise signifie que le LTC finira par obtenir le feu vert. « Cela a été un long processus, mais ce qui est formidable, c’est que nous avons pris en compte les points de vue des gens, ce qui a abouti à un meilleur projet », a-t-il déclaré.