Kwasi Kwarteng élabore un plan de réduction de la dette pour rassurer les marchés financiers fébriles sur le fait que le gouvernement de Liz Truss peut faire confiance aux finances publiques du Royaume-Uni. Prévue pour le 23 novembre, la chancelière souhaite l’avancer à ce mois-ci si possible, selon ses collaborateurs.
Le « mini » budget de réduction d’impôts du chancelier a laissé les investisseurs exiger des paiements d’intérêts plus élevés sur les actifs britanniques, à la fois parce qu’ils s’attendaient à ce que la Banque d’Angleterre doive augmenter les coûts d’emprunt pour maîtriser l’inflation – et parce qu’ils avaient perdu confiance dans la capacité du chancelier à réduire le déficit budgétaire et la dette publique du Royaume-Uni.
Faire en sorte que les livres du gouvernement s’additionnent et réduisent la dette à moyen terme sera difficile pour le chancelier, qui devra choisir une ou plusieurs des cinq voies suivantes vers la discipline budgétaire.
Annuler davantage de réductions d’impôts
Après deux demi-tours en deux jours, il n’est plus impossible de croire que Kwarteng pourrait annuler certaines des autres réductions d’impôts permanentes pour ramener les livres plus près de l’équilibre. Ce serait vraiment un dernier recours.
Le parti travailliste soutenant la réduction du taux de base de l’impôt sur le revenu et l’annulation de la hausse de l’assurance nationale en avril, l’action la plus probable ici serait de rétablir l’augmentation précédemment prévue du taux d’imposition des sociétés de 19 % à 25 % cent en 2023-24. Cela rapporterait 17 milliards de livres sterling par an.
Cependant, cela saperait l’engagement de Kwarteng d’augmenter le taux de croissance économique du Royaume-Uni grâce à une baisse des impôts sur les sociétés et irait à l’encontre d’une promesse faite par Truss lors de la course à la direction des conservateurs. Bien que les économistes ne pensent pas qu’une baisse du taux d’imposition des sociétés aurait un grand effet, la plupart pensent qu’elle pourrait augmenter légèrement la croissance.
Stuart Adam, économiste principal à l’IFS, a déclaré: « L’annulation de la hausse de l’impôt sur les sociétés encouragera les investissements au Royaume-Uni et contribuera donc à la croissance de l’économie – si les entreprises pensent que cela durera. »
Réduire les dépenses publiques
En réduisant les dépenses publiques par rapport aux plans et prévisions actuels, Kwarteng pourrait réduire les emprunts et rapprocher les comptes de l’équilibre.
Ni Kwarteng ni Truss ne se sont engagés à augmenter les prestations sociales des non-retraités en fonction de l’inflation en avril 2023, ce qui, selon la Resolution Foundation, pourrait permettre d’économiser 11 milliards de livres sterling par an. Mais ces suggestions ont fait l’objet de vives critiques mardi, Penny Mordaunt, chef de la Chambre des communes, entre autres, affirmant qu’elle pensait que les prestations devraient augmenter avec l’inflation.
« Nous n’essayons pas d’aider les gens d’une main et de les emporter de l’autre », a-t-elle déclaré.
La chancelière pourrait également viser les banques. Les taux d’intérêt ayant augmenté si fortement, les prêteurs reçoivent des rendements beaucoup plus élevés sur plus de 800 milliards de livres sterling qu’ils ont déposés à la BoE depuis 2009 à la suite de programmes d’assouplissement quantitatif.
Au lieu de payer des intérêts sur ces « réserves » au taux officiel de la banque, le gouvernement pourrait décider de forcer les banques à détenir l’argent à la banque centrale à un taux d’intérêt inférieur, voire nul.
Frank van Lerven, économiste principal à la New Economics Foundation, a déclaré que 200 milliards de livres sterling seraient payés en intérêts aux banques commerciales d’ici la fin de 2026-27. « Au lieu de rechercher des réductions de financement dans les services publics. . . ce [the government] pourrait cesser complètement de payer des intérêts », a-t-il déclaré.
Une troisième option consisterait à prévoir des plans de dépenses extrêmement serrés pour les années suivant la période actuelle d’examen des dépenses, qui se termine en 2024-25. Kwarteng pourrait simplement dire au Bureau de la responsabilité budgétaire que le gouvernement gèlerait les dépenses après les prochaines élections, abaissant fortement les prévisions d’emprunt. Même si les plans de dépenses n’étaient pas crédibles, l’OBR est obligé de les utiliser.
Faciliter le respect des règles budgétaires
Kwarteng a présenté un «engagement à toute épreuve en matière de discipline budgétaire» dans son discours à la conférence du parti conservateur, mais il pourrait déplacer les poteaux de but et établir de nouvelles règles budgétaires qui ne lui liaient pas les mains aussi étroitement.
Le chancelier a déclaré qu’il souhaitait réduire la dette en pourcentage du produit intérieur brut à moyen terme, afin qu’il puisse prolonger la période sur laquelle les critères de réduction de la dette sont mesurés. La règle actuelle stipule « trois ans à l’avance », ce qui équivaut à 2024-25. Mais si cette période était prolongée de cinq ans – comme prévu – cela signifierait 2027-28.
L’extension de la règle permettrait au chancelier de réduire les dépenses plus tard dans la période, après une élection générale. Pour que cela aide Kwarteng, il devrait également abandonner la règle supplémentaire actuelle qui engage le gouvernement à équilibrer le « budget actuel », en veillant à ce que les recettes fiscales paient les dépenses quotidiennes à l’exclusion des investissements en capital. Cela deviendra probablement la contrainte la plus contraignante sur une période de cinq ans.
« Trois ans, c’est une période étrange de toute façon », a déclaré Julian Jessop, membre de l’Institut des affaires économiques du marché libre. « Cinq ans laisse également plus de temps pour que les avantages des réformes du côté de l’offre se manifestent. »
Convaincre l’OBR de prévoir une croissance plus élevée
Si Kwarteng pouvait persuader l’OBR que les politiques du gouvernement augmenteraient des niveaux durables de croissance économique, cela apporterait plus de recettes fiscales, réduirait les emprunts et aiderait à réduire la dette.
En décembre 2013, l’organisme de surveillance budgétaire a produit des simulations de scénarios de croissance à la fois plus élevés et plus faibles pour le côté de l’offre de l’économie. Il a constaté qu’une croissance durable plus élevée garantissait « que la situation budgétaire sous-jacente est plus solide, compte tenu de l’augmentation de la production potentielle future ».
Cependant, depuis sa création en 2010, l’OBR a surestimé le potentiel de croissance de la productivité et serait donc réticent à le relever.
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Ce serait « mieux si la chancelière et l’OBR peuvent s’entendre » sur les perspectives de croissance découlant du nouveau plan du gouvernement, a déclaré Jessop. « Je peux déjà voir les gros titres si le propre chien de garde budgétaire du gouvernement remet en question les hypothèses économiques sur lesquelles la politique est faite », a-t-il ajouté.
Accepter le désaccord avec l’OBR
Il n’y a aucune obligation légale pour le gouvernement de produire un budget qui, selon l’OBR, respecte ses règles budgétaires. La loi stipule simplement que le chien de garde budgétaire produira une prévision et « une évaluation de la mesure dans laquelle le mandat budgétaire a été, ou est susceptible d’être, réalisé ».
Il est tout à fait compatible avec le système que le chancelier permette à l’OBR de dire qu’il est susceptible d’enfreindre ses règles budgétaires mais de ne pas être d’accord avec respect. Cela s’est produit assez régulièrement dans le passé, mais constituerait un défi de présentation, compte tenu de la tourmente actuelle du marché.
Une façon d’atténuer les difficultés serait que l’OBR produise un scénario de ce à quoi ressembleraient les finances publiques si le gouvernement réalisait son ambition d’un taux de croissance annuel durable de 2,5 %.
Mais comme Torsten Bell, directeur de la Resolution Foundation, l’a souligné, dans le passé, les truquages budgétaires et les règles manquantes n’ont pas provoqué de turbulences sur les marchés, car « ce n’était pas une période de flambée des taux d’intérêt, donc l’attention était beaucoup moins aiguë ».