La neutralité pourrait-elle offrir une issue à la guerre d’Ukraine ?
Bien qu’une rencontre entre les ministres des Affaires étrangères russe et ukrainien se soit soldée par un échec jeudi, des indices d’une éventuelle voie diplomatique basée sur l’idée de neutralité ont émergé.
Des responsables ukrainiens ont suggéré ces derniers jours qu’un statut neutre assorti de garanties de sécurité pourrait être une alternative à l’adhésion à l’Otan, une ligne rouge pour Moscou depuis des années.
« Concernant [joining] L’OTAN, je me suis calmé sur cette question il y a longtemps, après que nous ayons compris que l’OTAN n’était pas prête à accepter l’Ukraine », a déclaré le président Volodymyr Zelensky dans une interview à ABC News cette semaine.
Son ministre des Affaires étrangères, Dmytro Kuleba, a déclaré jeudi : « Le vrai problème pour l’Ukraine, ce sont les garanties de sécurité strictes, similaires à celles dont disposent les membres de l’Otan ».
Il a ajouté : « Nous avons besoin de ces garanties principalement de la part de la Russie, car c’est le pays qui a commis un acte d’agression contre nous. Mais aussi d’autres pays, y compris des membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU.
Sergueï Lavrov, ministre russe des Affaires étrangères, a déclaré : « Nous voulons que l’Ukraine reste neutre. . . Nous sommes prêts à parler de garanties de sécurité pour l’État ukrainien ainsi que de garanties de sécurité pour l’État européen et bien sûr pour la sécurité de la Russie. À en juger par ce que dit le président Zelensky, il commence à comprendre cette approche ; cela nous rend prudemment optimistes.
Que signifierait la neutralité pour l’Ukraine ?
L’objectif de l’adhésion à l’OTAN est inscrit dans la constitution ukrainienne. Mais l’alliance n’a jamais mis Kiev sur la voie ferme de l’adhésion. La reconnaissance par le pays, selon les termes de Kuleba, que « malgré tous nos efforts, l’OTAN n’est pas prête à nous intégrer » ne signifie pas que l’Ukraine est prête à renoncer à ses aspirations en échange de rien.
François Heisbourg, conseiller du groupe de réflexion de la Fondation pour la Recherche Stratégique basée à Paris, a déclaré qu’il existe essentiellement deux formes de neutralité.
Le premier est la neutralité armée, le modèle qui a servi des pays comme la Suisse et la Finlande : ils n’ont pas adhéré à des pactes plus larges mais ont tout de même renforcé leurs défenses.
Certains commentateurs ont suggéré cette année que la « finlandisation » de l’Ukraine – renoncer à ses aspirations à l’OTAN et assumer un statut de non-aligné – aurait pu éviter la guerre. Mais Helsinki – qui s’oppose au terme de « finlandisation » – dispose d’une armée forte et bien équipée qui serait difficilement compatible avec la démilitarisation que la Russie souhaite avec l’Ukraine.
Heisbourg a déclaré que deux des principaux objectifs de la Russie pour la guerre – la soi-disant dénazification, qu’il considère comme un changement de régime, et la démilitarisation – « vont à l’encontre de toute capacité à maintenir la neutralité », soi-disant le troisième des objectifs du Kremlin.
Qu’en est-il des garanties de sécurité ?
L’autre modèle auquel Heisbourg fait référence est la neutralité fondée sur les traités, impliquant le type de garanties de sécurité auxquelles Kuleba fait référence. Un exemple en est le traité de Londres de 1839, qui a joué un rôle énorme dans le début de la première guerre mondiale, lorsque la Grande-Bretagne a déclaré la guerre après que l’Allemagne a envahi la Belgique neutre.
L’Ukraine insiste sur le fait que les garanties de sécurité devraient étayer la neutralité. Mais son expérience d’engagements similaires n’a guère été heureuse. En 1994, il a reçu des garanties de sécurité des États-Unis, du Royaume-Uni et de la Russie dans le cadre du soi-disant mémorandum de Budapest, en échange de l’abandon des armes nucléaires laissées sur son territoire après l’éclatement de l’Union soviétique.
Heisbourg a déclaré que la crédibilité d’un tel modèle – où la neutralité est garantie par un groupe d’étrangers – « est essentiellement nulle, car il y avait une garantie à trois pouvoirs après l’indépendance. . . en échange que l’Ukraine se débarrasse des armes nucléaires qui se trouvaient sur son territoire. Il a ajouté : « Cela ne s’est pas très bien passé » – une référence à l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 et à l’invasion de cette année.
Avec une telle histoire, les Ukrainiens ne seront guère rassurés par les garanties russes et on voit mal quel type d’engagement de défense occidental à Kiev serait acceptable pour Moscou.
Et maintenant?
Les deux pays en guerre semblent toujours suggérer que parler de neutralité pourrait aider à faire taire les armes.
« La Russie n’est pas prête à conclure un accord aujourd’hui, cela ne signifie pas qu’elle ne le sera pas demain », a déclaré Kuleba.
Zelensky a suggéré mardi qu’il pourrait également être ouvert à un compromis sur le futur statut des régions occupées par la Russie de Donetsk, Louhansk et Crimée.
Mais les objectifs militaires plus larges de Moscou – notamment le remplacement d’un gouvernement démocratiquement élu par un gouvernement aligné sur le Kremlin – laissent apparemment peu de place au compromis.
Cliff Kupchan, président du groupe Eurasia, un cabinet de conseil en risques politiques, a décrit le « vocabulaire commun » sur la neutralité et les garanties de sécurité comme « un début qui vaut mieux que rien », mais a averti : « Est-ce que [Russian President Vladimir] Poutine vraiment prêt à vivre avec Zelensky ?
Il a ajouté: «Les Russes semblent prêts à contrôler la côte de la mer Noire, ils sont sous-performants mais toujours en mouvement – s’ils pensent qu’ils peuvent contrôler plus de territoire à l’est, encercler Kiev et réaliser la destruction relative de l’armée ukrainienne, pourquoi couperaient-ils un accord? »