Autrefois connue comme l’une des provinces les plus pauvres de Chine, la région montagneuse du Guizhou est devenue célèbre au cours de la dernière décennie pour une autre raison : elle abrite certains des ponts les plus hauts du monde.
Depuis le pont fluvial Duge Beipan, haut de 565 mètres, qui relie le Guizhou et la province voisine du Yunnan, jusqu’au pont Pingtang, haut de 332 mètres, qui enjambe le canyon de la rivière Caodu, l’investissement du Guizhou dans les infrastructures a contribué à sortir la province de la pauvreté, ce qui lui a valu une place particulière. éloges du président Xi Jinping.
Mais les hauteurs ont un coût élevé. La dette du Guizhou s’élevait à 1,2 milliard de RMB (165,7 milliards de dollars) à la fin de 2022. Avec un ratio dette/produit intérieur brut de 62 %, c’est l’une des provinces les plus endettées du pays. En incluant la dette hors bilan, ce chiffre pourrait atteindre 137 pour cent, selon une estimation.
L’énorme quantité d’emprunts accumulés par les provinces chinoises, en grande partie grâce à des véhicules de financement opaques des gouvernements locaux – des sociétés d’investissement qui lèvent des dettes et construisent des infrastructures pour le compte des gouvernements locaux – est devenue un énorme problème pour la deuxième économie mondiale. Les tensions accrues entre les gouvernements locaux et centraux au sujet de la dette surviennent alors que Pékin recherche de nouveaux modèles de croissance économique régionale.
« Les LGFV sont un héritage de l’ancien modèle de croissance d’expansion de l’offre qui reposait sur des investissements lourds pour créer des emplois et des revenus », a déclaré Chi Lo, stratège en investissement senior chez BNP Paribas Asset Management à Hong Kong. « La structure de croissance de la Chine est en train de changer. . . quand cela change, les anciens véhicules de financement destinés à l’ancienne économie deviennent obsolètes.
Les gouvernements locaux, généralement soutenus par le financement de Pékin et les bénéfices de la vente de terrains, ont longtemps été encouragés à emprunter de l’argent pour financer le développement régional.
La première LGFV a été créée vers 1998 pour financer la construction d’une autoroute. Cette pratique a pris de l’ampleur après un plan de relance de 4 000 milliards de RMB en 2009 qui a encouragé les provinces à investir et à stimuler la croissance. Les banques considéraient les LGFV – implicitement soutenues par les gouvernements locaux – comme des clients sûrs, et fin 2022, la dette officielle des gouvernements locaux de la Chine s’élevait à 94 000 milliards de RMB, selon une estimation de Goldman Sachs.
Vous voyez un instantané d’un graphique interactif. Cela est probablement dû au fait que vous êtes hors ligne ou que JavaScript est désactivé dans votre navigateur.
Les finances des collectivités locales se sont effondrées pendant la pandémie de coronavirus, en partie à cause d’une augmentation des dépenses publiques liées au Covid et d’une baisse des ventes de terrains dont elles dépendaient pour leurs revenus. Avec l’augmentation massive des remboursements de la dette intérieure attendus en 2023 et 2024, la pression sur les gouvernements locaux, déjà aux prises avec un ralentissement économique, s’est intensifiée.
« La dette locale augmente de manière tout à fait incontrôlable », a déclaré Victor Shih, professeur d’économie politique chinoise à l’Université de Californie à San Diego. « La dépendance des gouvernements locaux à l’égard du gouvernement central et de l’émission de titres de dette ne cesse de s’aggraver très rapidement. »
Le quasi-défaut de paiement de la deuxième plus grande ville du Guizhou, Zunyi, en décembre, a alimenté les craintes d’une crise financière systémique et les espoirs d’un plan de sauvetage du gouvernement central. Zunyi a restructuré son prêt de 15,6 milliards de RMB auprès des banques en janvier, choquant les créanciers. La Commission chinoise de réglementation des valeurs mobilières s’est engagée la semaine dernière à empêcher les défauts de paiement des obligations LGFV.
Pékin a décidé d’envoyer des équipes de responsables de la banque centrale, du ministère des Finances et de l’organisme de surveillance des valeurs mobilières dans plus de 10 des provinces les plus faibles financièrement pour examiner leurs comptes et trouver des moyens de réduire leurs dettes. Ils évalueront les bilans des gouvernements et décideront de la meilleure façon de réduire les actifs douteux et la dette. Des universitaires, des experts et d’autres ont informé des responsables, dont le Premier ministre chinois Li Qiang, selon des documents de représentation obtenus par le Financial Times.
Le pont de Duge est l’un des nombreux projets d’infrastructures à coût élevé que le Guizhou a réalisé en utilisant l’endettement © AFP/Getty Images
Une suggestion serait d’échanger une partie des 59 000 milliards de RMB en « dette cachée » – des emprunts officieux et souvent obtenus par des canaux privés contre des obligations officielles des gouvernements locaux. Le média financier chinois Caixin a rapporté dimanche que jusqu’à 1,5 milliard de RMB pourraient être échangés. Mais comme l’ancien ministre des Finances Lou Jiwei l’a soutenu à plusieurs reprises dans des discours publics, un trop grand nombre de ces échanges ne ferait que retarder la résolution du problème, augmentant finalement l’effet de levier.
Les experts devraient également suggérer d’augmenter la durée des prêts accordés aux LGFV à 25-30 ans et de réduire les taux d’intérêt, donnant ainsi aux LGFV un peu de répit pour trouver de nouvelles sources de revenus. Les banques absorberaient indirectement les coûts. Le risque d’une telle restructuration a incité certaines banques d’investissement à réévaluer les notations des banques d’État fortement exposées aux LGFV. Les bénéfices des banques commerciales seraient inférieurs de 6 pour cent si 10 pour cent de leurs prêts LGFV étaient restructurés, selon une simulation de stress historique réalisée par Wang Jian, analyste chez Guosen Securities.
Vous voyez un instantané d’un graphique interactif. Cela est probablement dû au fait que vous êtes hors ligne ou que JavaScript est désactivé dans votre navigateur.
Le moyen le plus simple de réduire la dette serait de vendre des actifs. Dans le cas du Guizhou, les experts suggèrent depuis des années la vente ou le nantissement d’une partie de sa participation dans Kweichow Moutai, le producteur d’alcool le plus précieux au monde, a déclaré une personne proche des négociations. Mais malgré les pressions du gouvernement central en faveur des cessions, les gouvernements locaux se sont montrés réticents.
« L’hypothèse du gouvernement central est que l’actif est plus que suffisant pour payer la dette, ce qui est vrai dans une certaine mesure », a déclaré Ivan Chung, directeur général de Moody’s Investors Service. « Mais il s’agit de savoir avec quelle rapidité ces actifs peuvent être transformés en liquidités, en particulier dans les provinces les plus faibles de l’Ouest. »
Cette réticence témoigne d’une tension entre les gouvernements locaux et centraux sur le problème de la dette.
« La mentalité sous-jacente [of resistance] est politique », a déclaré un banquier d’État de haut rang qui s’occupe de la dette du gouvernement local du Guizhou. « Des ponts et des routes sont construits en réponse aux appels à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté. Mais pourquoi les localités devraient-elles désormais assumer tous les coûts au nom du gouvernement central ?
Dans une déclaration adressée aux autorités locales, le ministère des Finances a déclaré en février : « Si c’est votre bébé, vous devriez le tenir vous-même. . . Le gouvernement central ne renflouera pas [you] dehors. »
En mai, le bureau des finances de Guiyang, la capitale de la province, a déclaré dans un communiqué qu’il avait « fait tout son possible » pour faire face à sa dette. La déclaration a ensuite été retirée du site Internet du bureau.
Vous voyez un instantané d’un graphique interactif. Cela est probablement dû au fait que vous êtes hors ligne ou que JavaScript est désactivé dans votre navigateur.
À long terme, les experts estiment que le rôle des LGFV dans l’économie chinoise doit être fondamentalement réformé.
Dans une présentation au Premier ministre Li en juillet, Luo Zhiheng, analyste macroéconomique en chef chez Yuekai Securities, a déclaré que les gouvernements locaux devraient réduire leurs dépenses alimentées par la dette et s’appuyer davantage sur les recettes fiscales ou les fonds du gouvernement central pour investir. Cela serait conforme à la tentative de la Chine de « reconstruire les bases des recettes fiscales », a déclaré Luo, selon une copie de la présentation consultée par le FT. D’autres experts estiment que davantage d’impôts sur l’immobilier et sur le revenu des personnes physiques pourraient être introduits le moment venu.
Une autre solution consiste à permettre au gouvernement central de lever davantage d’argent. « Il reste encore une certaine marge de manœuvre pour que le gouvernement central enregistre des déficits. Mais je pense que les économistes chinois considèrent largement qu’il s’agit de la dernière « munition » budgétaire dont dispose le gouvernement chinois », a déclaré Shih.
L’impact de la crise de la dette s’est fait sentir dans les services fournis par les gouvernements locaux.
Dans la province la plus septentrionale du Heilongjiang, les habitants ont eu du mal à chauffer leur maison en hiver après que les fournisseurs de gaz locaux ont restreint leur approvisionnement. Les entreprises ont pointé du doigt le manque de subventions gouvernementales.
Dans la ville de Zhangjiakou, dans la province du Hebei, où se sont déroulées une partie des Jeux olympiques d’hiver de Pékin en 2022, les budgets locaux sont de plus en plus tendus.
Un fonctionnaire de Zhangjiakou, qui a requis l’anonymat parce qu’il n’était pas autorisé à parler aux médias, a déclaré qu’il n’était plus sûr d’être payé. « Recevoir un salaire, c’est comme lancer des dés », a déclaré le fonctionnaire. « Vous ne savez jamais combien vous obtiendrez pour le prochain paiement mensuel. »
La construction des ponts du Guizhou a duré plusieurs décennies. Démêler le réseau complexe des finances locales peut également prendre des années.
« Le processus de nettoyage sera probablement coûteux et économiquement douloureux », a déclaré Lo de BNP Paribas. « Il s’agit d’un processus de défaut contrôlé visant à éliminer les actifs douteux et à désendetter le système en permettant aux LGFV les plus mauvais de faire faillite. . . à mesure que les processus de restructuration et de réduction de la dette progressent.
Reportage supplémentaire d’Edward White à Séoul