Quelques mois après son élection l’an dernier, le président zambien Hakainde Hichilema avait réussi à négocier un renflouement de 1,4 milliard de dollars du FMI pour le pays d’Afrique australe criblé de dettes. Mais conclure un accord avec tous ses créanciers, au premier rang desquels la Chine, pourrait prendre beaucoup plus de temps.
Pékin étant désormais le plus grand prêteur bilatéral aux pays à faible revenu, les déboires de la Zambie sont un test de sa volonté de prendre l’initiative de restructurer les obligations de la dette des États défaillants. Jusqu’à présent, Pékin négociait avec ses emprunteurs à huis clos, en tête-à-tête.
A l’heure de la montée des tensions économiques où le Sri Lanka est en défaut et le Pakistan en est proche, d’autres pays lourdement endettés envers Pékin surveillent de près les procédures à Lusaka, tout comme ses autres créanciers. La crise zambienne illustre également comment les prêts chinois proviennent d’une variété d’institutions gouvernementales dont les intérêts varient souvent, ajoutant une complexité supplémentaire aux efforts pour parvenir à un accord.
“La composition de la dette des pays en développement a radicalement changé au cours des 10 dernières années vers la Chine et le secteur privé”, a déclaré David Malpass, président de la Banque mondiale, au Financial Times. « La Chine reconnaît que [engaging with Zambia’s other creditors] est un moyen important de travailler avec la communauté mondiale. C’est une étape importante dans la mesure où la Chine reconnaît son rôle dans les restructurations de dettes.
La Zambie est devenue le premier pays à faire défaut pendant la pandémie, manquant les paiements sur 17 milliards de dollars de dette extérieure en 2020. Après avoir négocié le plan de sauvetage avec le FMI, la Zambie a besoin de pourparlers avec les créanciers pour agir rapidement afin de pouvoir relancer la croissance et le développement.
Avant que le fonds ne puisse débloquer l’argent, il veut “assurances” d’autres créanciers officiels – dont le plus important est la Chine avec des prêts estimés à 6 milliards de dollars – qu’ils accepteront un allégement de la dette. On sait peu de choses sur les conditions auxquelles la Chine a prêté et sur la manière dont Pékin se comportera.
La Chine n’est pas membre du Club de Paris, mis en place pour restructurer les prêts accordés par les gouvernements occidentaux, et a exprimé ses inquiétudes concernant les mesures d’austérité que le FMI impose aux débiteurs à court de liquidités. Différentes entités chinoises, des banques stratégiques aux prêteurs commerciaux, accordent des prêts, chacune avec ses propres priorités. Deborah Bräutigam, directrice de l’Initiative de recherche Chine-Afrique (CARI) à l’Université Johns Hopkins, a déclaré qu’il était important de comprendre qu'”il n’y a pas de Chine unique” mais plutôt un “autoritarisme fragmenté”.
Dans le cas de la Zambie, les prêteurs comprennent l’Agence chinoise de coopération internationale pour le développement et d’autres dirigés par l’Eximbank of China et la China Development Bank. Selon le CARI, les prêts ont été accordés à des conditions très variables.
La probable longue restructuration de la dette en Zambie indique également une faille plus large dans la gestion mondiale des défauts de paiement souverains, qui, selon la Banque mondiale, pourrait bientôt atteindre des niveaux observés pour la dernière fois dans les années 1980.
Ce mois-ci, Lazard, le groupe français qui conseille la Zambie, a déclaré qu’un cadre commun, mis en place pendant la pandémie par le groupe des grandes économies du G20 pour garantir que les restructurations de dette puissent être effectuées rapidement, était trop vague. Le manque de conseils sur la coordination “crée beaucoup de frustrations pour les créanciers – qu’ils soient privés ou officiels – mais aussi pour les pays débiteurs”, a déclaré Lazard.
Malpass, un critique fréquent de l’obstination de la Chine, a appelé à repenser le cadre. Il a déclaré que les créanciers commerciaux devraient s’asseoir aux côtés de leurs homologues souverains lors des négociations sur la dette, plutôt que de se voir plus tard confrontés au fait accompli.
Mais avec l’initiative Belt and Road d’un milliard de dollars faisant de la Chine le plus important prêteur bilatéral jusqu’à présent au cours de ce siècle, une réforme semble impensable sans l’adhésion de Pékin.
“La Chine a le pouvoir de retarder ou d’empêcher potentiellement le cadre commun de se poursuivre”, a déclaré Kevin Daly, gestionnaire de portefeuille pour la dette des marchés émergents chez abrdn et membre d’un comité représentant les obligataires zambiens. “Il n’est pas exagéré de dire que son succès ou son échec dépend de la Zambie.”
Les prêteurs chinois ont adopté une approche différente de celle des autres créanciers commerciaux. Ils ont été disposés à prolonger les échéances et à accorder des congés de paiement aux débiteurs en difficulté, mais réticents à accepter toute réduction du montant qui leur est dû par crainte, selon les observateurs, du contrecoup politique à Pékin. Cela les met en désaccord avec les créanciers commerciaux tels que les détenteurs d’obligations.
La probable longue restructuration de la dette en Zambie indique une faille plus large dans la gestion mondiale des défauts de paiement souverains, qui, selon la Banque mondiale, pourrait bientôt atteindre des niveaux observés pour la dernière fois dans les années 1980 © Waldo Swiegers/Bloomberg
Pékin reconnaît qu’il subit beaucoup de pression pour trouver de nouvelles solutions. “Les méthodes existantes, menées par des prolongations de prêt et l’allégement de la dette [mainly of interest-free loans] sont plus difficiles à poursuivre », a déclaré un conseiller du gouvernement.
Pourtant, le ministère chinois des Finances et la banque centrale, la Banque populaire de Chine, sont en désaccord sur les solutions possibles. « Le ministère des Finances est en général plus prudent lorsqu’il s’agit d’accorder des concessions, car cela aggraverait sa charge budgétaire. En tant que principal actionnaire de prêteurs politiques comme la China Development Bank et l’Exim Bank, il supportera les pertes de la restructuration des prêts sans intérêt et d’autres prêts politiques à faible taux d’intérêt », a déclaré le conseiller.
“En revanche, les prêteurs commerciaux comme ICBC, qui sont réglementés par la PBoC, et [so] par extension, la PBoC, sont ouverts à une variété de méthodes de restructuration qui pourraient aider à consolider les pertes plus tôt, mais pourraient obliger les prêteurs à annuler certains des prêts douteux », a-t-elle déclaré, ajoutant qu’ils souhaitaient travailler ensemble pour minimiser les pertes.
D’autres conseillent la prudence. « Cette Chine entre-t-elle dans le giron ? Absolument pas », a déclaré Douglas Rediker, chercheur principal à la Brookings Institution, ajoutant qu’il serait « naïf de croire que n’importe quel cas de coopération en Chine sera transférable à n’importe quel autre cas ».
Un récent appel entre Hichilema et le président chinois Xi Jinping a été considéré comme une percée et a permis des pourparlers, codirigés par Pékin, à Paris au début du mois. Les responsables français ont déclaré que les pourparlers s’étaient bien déroulés et que les discussions se poursuivraient. “C’est un engagement qu’ils ont pris”, a déclaré Emmanuel Moulin, chef du Trésor français et président du Club de Paris. “Mais maintenant, ils doivent livrer.”
Ces lueurs d’espoir signifient que les responsables zambiens sont optimistes quant à la possibilité de parvenir à un accord. “Compte tenu du fait que la Chine est enfin à bord et s’exprime sur la nécessité pour le FMI d’agir rapidement”, a déclaré un responsable à Lusaka. “C’est le moment de donner un peu plus de patience au processus.”