Este mes, el nuevo ministro de Finanzas de China, Lan Fo’an, dijo a los mercados lo que estaban esperando escuchar: Beijing aumentaría el gasto presupuestario para respaldar una delicada recuperación pospandemia en la segunda economía más grande del mundo.
China desplegará un arsenal de bonos de los gobiernos locales y centrales, incluida una nueva línea de tesorería de 1 billón de yuanes, que elevará el déficit presupuestario de Beijing hasta un máximo de dos décadas del 3,8 por ciento este año, dijo Lan, para “mantener la intensidad del gasto fiscal en un nivel apropiado”.
Pero si bien el mensaje fue bien recibido por los inversionistas, muchos analistas cuestionan cuánta potencia presupuestaria tiene realmente Beijing para impulsar la debilitada confianza en la economía e impulsar un mayor impulso para el crecimiento.
Con la desaceleración del crecimiento económico y la pérdida de fuerza del antiguo modelo de desarrollo basado en la inversión de Beijing, los ingresos fiscales están bajo presión, dicen los analistas. Beijing se muestra reacio a endeudarse más, dado que tiene enormes cantidades de deudas incobrables que resolver a nivel de gobierno local.
“Ésta es la historia de más larga data: que la política fiscal ha estado limitada durante los últimos tres o cuatro años”, dijo Logan Wright, director de investigación de mercados de China en Rhodium Group. “[And] se está volviendo cada vez más limitado en términos de lo que realmente puede hacer”.
Este año, mientras la economía luchaba por recuperarse de una recesión provocada por controles cero de Covid en 2022 y una desaceleración inmobiliaria, el gobierno respondió con medidas de flexibilización incrementales.
Beijing se muestra reacio a aumentar el apalancamiento como lo hizo después de la crisis financiera de 2008, cuando desató un estímulo de 4 billones de yuanes por valor de 13 por ciento del producto interno bruto.
Esta vez, el gobierno central no ha aprovechado lo que, a primera vista, es un balance relativamente limpio, dicen los analistas. En comparación con los gobiernos locales, que tienen una deuda por valor de alrededor del 76 por ciento del PIB, el gobierno central tenía sólo alrededor del 21,3 por ciento el año pasado, según Wright.
“Diríamos que Beijing tiene recursos fiscales considerables a su disposición”, dijo Fred Neumann, economista jefe para Asia de HSBC. Dijo que Beijing tenía espacio para agregar más deuda por un valor de entre 20 y 30 puntos porcentuales del PIB, lo que contribuiría en gran medida a resolver los problemas de deuda de los gobiernos locales.
Los analistas del FMI también dijeron en un documento publicado en agosto que la posición financiera neta de China, teniendo en cuenta sus activos como las tenencias de acciones, estaba entre las 15 primeras del mundo, con un 7,25 por ciento del PIB, aunque ha estado disminuyendo constantemente y el La valoración de los activos estaba sujeta a incertidumbre debido a factores como la liquidez.
La mayoría de los analistas creen, sin embargo, que las obligaciones reales de deuda del gobierno central son mucho mayores de lo que sugieren las cifras. Beijing actúa como el último respaldo para la deuda pública total del país, estimada por Wright de Rhodium en 142 por ciento del PIB el año pasado, incluida la que mantienen el gobierno central, los bancos políticos, los gobiernos locales y los vehículos financieros de los gobiernos locales (LGFV, por sus siglas en inglés). Hoja de entidades que captan fondos propios.
“En China, los límites son un poco borrosos”, dijo Hui Shan, economista de Goldman Sachs, sobre cómo calcular los pasivos totales de deuda del gobierno. “¿En qué momento terminan las obligaciones de una LGFV antes de que pasen a ser responsabilidad del gobierno local? Es difícil trazar esa línea”.
Resolver los problemas de deuda de los gobiernos locales se ha convertido en uno de los asuntos más urgentes para Beijing. Al mejorar el pronóstico de crecimiento económico de China para este año a 5,4 por ciento desde 5 por ciento, el FMI dijo que Beijing todavía necesitaba “implementar reformas coordinadas del marco fiscal”.
Desde septiembre, Beijing ha estado pidiendo a los bancos estatales que reduzcan los intereses y extiendan la duración de los préstamos de los gobiernos locales, escribió Gavekal Dragonomics. Beijing también ha permitido a los gobiernos provinciales emitir bonos para pagar las deudas del LGFV.
A principios de noviembre, al menos 27 provincias y un municipio habían emitido 1,2 billones de RMB en bonos, que utilizan cuotas para las ventas de bonos de gobiernos locales que se asignaron en años anteriores pero que no se utilizaron en su totalidad.
Al rescatar a los gobiernos locales con otra ronda de canjes de bonos (la última fue entre 2015 y 2018), el gobierno central estaba dando prioridad a “prevenir el riesgo”, dijo Gavekal. Eso significaba detener los dañinos incumplimientos en el mercado de bonos que podrían tener un enorme efecto dominó.
Esto se logra a expensas de promover una sensación de riesgo moral entre los prestatarios de los gobiernos locales. Pero hay indicios de que Beijing se está volviendo menos exigente con los gobiernos locales en cuanto a sus objetivos de crecimiento, lo que debería reducir la necesidad de endeudarse excesivamente en el futuro.
“A los funcionarios de los gobiernos locales se les envía el mensaje de que ‘no los estamos presionando tanto como en el pasado para lograr tasas de crecimiento excepcionalmente altas, por lo que no necesitan los LGFV tanto como en el pasado’. ” dijo Chris Beddor, subdirector de investigación de China en Gavekal.
Pero los analistas dicen que el problema central de la generación inadecuada de ingresos gubernamentales aún persiste. Según las reformas de 1994, el gobierno central controla los ingresos fiscales, mientras que los gobiernos locales son responsables de más servicios. Al carecer de efectivo para cumplir con todas sus obligaciones, muchos gobiernos locales generalmente se han endeudado en exceso.
“La estructura fiscal es realmente la razón por la que nos metimos en este lío. Así que, en última instancia, es necesario que haya un cambio en los incentivos políticos, tal vez un cambio en la estructura fiscal, para sacarnos de esto”, dijo Beddor.
Pero el otro problema crítico fue que a medida que el antiguo modelo de inversión impulsado por la deuda de China cambió hacia uno más basado en el consumo, los ingresos por ventas de tierras y los impuestos al valor agregado habían caído, particularmente porque el mercado inmobiliario había implosionado en los últimos años.
La recaudación de impuestos agregada en relación con el PIB ha disminuido del 18,5 por ciento en 2014 al 13,8 por ciento el año pasado, dijo Wright de Rhodium.
El Partido Comunista Chino podría enfrentarse cada vez más a decisiones difíciles sobre cómo equilibrar las necesidades sociales y de desarrollo con algunos de los objetivos estratégicos del presidente Xi Jinping, como el desarrollo de industrias de alta tecnología o proyectos de infraestructura en el extranjero.
“Existe un problema mayor: cómo mantener los recursos fiscales en el sistema”, dijo Wright. “Y la cuestión es que China enfrenta compensaciones muy significativas entre todos estos ajustes”.
China podría aumentar aún más su déficit fiscal, pero éste ya era alto, con un total del 7 por ciento del PIB, dijo Wright. “Sí, se puede aumentar esa cifra hasta un 8 o 9 por ciento, pero entonces casi no hay adónde ir”, dijo. “Es realmente difícil seguir expandiéndose”.