Las 359.000 páginas de solicitudes de planificación y los 800 millones de libras gastados en el cruce del Bajo Támesis sugerirían que la construcción de la nueva carretera y túnel de 14 millas al este de Londres estaba en marcha.
Pero el plan para construir el primer cruce del río Támesis al este de Londres en 60 años aún no ha obtenido la aprobación final, y el costo estimado del proyecto se ha disparado a casi 9 mil millones de libras esterlinas. Si bien sus partidarios dicen que la carretera se necesita con urgencia para aliviar la congestión, no está claro si alguna vez se construirá.
Matt Palmer, el hombre encargado de implementar el LTC, es un veterano de polémicos proyectos de infraestructura británicos. A pesar de un retraso anunciado por el gobierno el año pasado para posponer el gasto, espera que en junio se conceda la aprobación para que las obras comiencen en dos años, antes de la apertura prevista para 2032. Pero admite que «aún no es un trato cerrado».
Las tribulaciones que enfrenta LTC están lejos de ser únicas en el Reino Unido. Un país que alguna vez fue famoso por sus ferrocarriles, puentes y sistemas de agua líderes en el mundo es ahora un caso de estudio sobre cómo no construir infraestructura.
«Nos enfrentamos a la cruda realidad de que si quieres construir infraestructuras de cualquier tipo, ya sean embalses, carreteras, tranvías o metros, te costará más construirlas en el Reino Unido», reconoció el Tesoro en un libro blanco. el año pasado.
La pregunta es por qué.
Contratación y subcontratación complicadas
Como muñecas rusas gigantes, los proyectos de infraestructura modernos del Reino Unido contienen una cantidad desconcertante de contratistas, con múltiples capas que transmiten dinero y responsabilidades, protegidos por complicados acuerdos legales.
Aunque la responsabilidad formal del LTC recae en la agencia estatal National Highways, el proyecto cuenta con su propio equipo de gestión dedicado de ocho personas y 150 empleados de tiempo completo. Entre ellos se incluye un director de proyecto externo, el contratista estadounidense Jacobs, que trabaja junto con otros consultores: Turner y Townsend, Cowi y Arcadis, que también gestionan el plan general.
Otros tres directores de proyecto (Balfour Beatty, Skanska y una empresa conjunta entre Bouygues y J Murphy & Sons) supervisan cada uno la construcción de diferentes secciones del proyecto.
Ninguna de estas empresas emplea directamente a la mayor parte de los 22.000 empleados que se espera que se encarguen de la construcción y la ingeniería del LTC durante su período de construcción de seis años. En cambio, se centran casi exclusivamente en conseguir y gestionar contratos, y subcontratan el trabajo a cientos de empresas más pequeñas que representan el 86 por ciento de la fuerza laboral de construcción e ingeniería del Reino Unido. Esas empresas se subcontratan aún más.
«Este modelo altamente transaccional a menudo resulta en relaciones conflictivas con la cadena de suministro, en lugar de relaciones integradoras y colaborativas», dijo Juliano Denicol, director del programa MBA de entrega de infraestructura importante del University College de Londres. «Esta es una de las principales causas del mal desempeño».
Estancamiento en infraestructura
Este es el segundo de una serie de artículos sobre los desafíos de infraestructura que enfrenta el Reino Unido.
Parte uno: Construyendo Birmingham
La segunda parte: Explosiones presupuestarias y retrasos
Parte tres: ¿Puede el Reino Unido afrontar su factura de infraestructura?
En 2020, Denicol revisó 6.007 estudios académicos sobre por qué los megaproyectos en todo el mundo excedieron los plazos y los presupuestos. Encontró que el modelo del Reino Unido dio como resultado que el trabajo se trasladara más abajo en la cadena de suministro a contratistas, subcontratistas y subsubcontratistas, algunos de los cuales tenían márgenes bajos. Esto limitó la inversión en innovación y gestión, lo que a veces generó costos más altos en el futuro, agregó.
Noble Francis, director de economía del organismo industrial Construction Products Association, dijo que unas líneas de trabajo más consistentes en países como Francia y Alemania significan que «se pueden tener menos contratistas más grandes que empleen directamente a trabajadores de la construcción».
En el Reino Unido, “las grandes diferencias entre los grandes proyectos y la tendencia del gobierno a detener y poner en marcha constantemente proyectos significa que no tiene sentido que los contratistas desarrollen y contraten personal directamente con contratos permanentes, por lo que dependen de subcontratistas especializados para hacer frente a los problemas”. volatilidad en la demanda”, dijo. «Son flexibles pero mucho más caros».
Los retrasos entre proyectos también hacen que sea «más difícil hacer grandes inversiones iniciales en habilidades, tecnología, nuevas plantas y equipos que ayudarían a aumentar la productividad de la construcción en todos los ámbitos», dijo Francis.
En algunos casos, estos problemas se ven exacerbados por contratos que no se adaptan al proyecto. El controvertido ferrocarril de Alta Velocidad 2, cuya sección norte fue desechada por el primer ministro Rishi Sunak el año pasado debido a la espiral de costos, utilizó los llamados contratos de costo plus. Estos pagan los gastos de la empresa, así como un beneficio específico. Esto actúa como un desincentivo para mantener el control de los costos, como dijo a los legisladores este mes el presidente de HS2, Jon Thompson.
La LTC utiliza contratos de “costo objetivo”, en los que cualquier gasto insuficiente se recompensa con ganancias adicionales. Palmer dijo que este tipo de contrato funcionó en parte porque era un proyecto relativamente simple.
Defendió el proceso de contratación y dijo que LTC necesitaba “socios que tengan los conocimientos y la experiencia adecuados, ya sea una firma internacional que haya ayudado a construir algunos de los proyectos más grandes del mundo o una pequeña empresa cercana que conozca el mercado local”. paisaje».
Interferencia política
Como muchos proyectos, el costo del LTC ha aumentado: de entre £5.300 y £6.800 millones cuando se acordó por primera vez en 2019 a la previsión actual de £9.000 millones.
Esto no fue del todo una sorpresa, dijeron los expertos. Se presentan al gobierno costos y plazos “demasiado optimistas” en un intento de ganar la aprobación del Tesoro y del parlamento y el precio luego se dispara cuando se realiza un trabajo más detallado.
Los contratistas juegan el mismo juego, afirmó Francis. Están tan interesados en conseguir trabajo en un proyecto de alto valor que aceptan los llamados contratos de la maldición del ganador, en los que las ofertas son demasiado bajas, afirmó. Luego compensan los márgenes cuando el gobierno decide pausar proyectos o realiza cambios de alcance de último momento.
Los retrasos y los cambios de diseño también aumentan los costos porque a menudo no vale la pena disolver los equipos mientras se esperan decisiones. El funcionamiento de los equipos puede costar alrededor de £1,5 millones al mes incluso cuando un proyecto está en pausa, según la Comisión Nacional de Infraestructura.
Las prioridades políticas también pueden estar en desacuerdo con lo que se necesita sobre el terreno. No es sólo que los proyectos sean ambiciosos, «es también que los políticos eligen los proyectos equivocados desde el principio», dijo Alexander Jan, ex director económico de la consultora Arup. «Las mejoras incrementales suelen tener un valor mucho mayor, pero no son políticamente atractivas».
Carl Ennis, director ejecutivo del grupo tecnológico Siemens en Gran Bretaña e Irlanda, dijo que el Reino Unido tendía a centrarse en proyectos y toma de decisiones centralizados en lugar de desarrollos regionales más pequeños, como es el caso de Alemania.
«No estoy diciendo que no se hagan grandes proyectos, pero no es la única manera», dijo, señalando la necesidad de sistemas energéticos descentralizados, como parques solares y eólicos, para la red eléctrica.
Palmer, del LTC, teme que la voluntad política para aprobar la construcción pueda disiparse antes de las elecciones generales que se avecinan este año. «La infraestructura en el Reino Unido está impulsada por ciclos políticos», afirmó.
Retrasos en la planificación
Una de las razones de los cientos de miles de páginas necesarias para obtener la aprobación del LTC es el complicado proceso de planificación del Reino Unido.
El régimen de órdenes de autorización de desarrollo para los llamados proyectos de infraestructura de importancia nacional se introdujo en 2008 para agilizar el proceso de aprobación al reunir todos los permisos necesarios en un solo documento, que abarca la adquisición y los derechos de tierras, la demolición o remoción de edificios, así como el permiso para construir y operar la infraestructura.
Pero el proceso ha tenido dificultades para reducir la burocracia y, en algunos casos, «claramente ha empeorado las cosas», afirmó Alistair Watson, jefe de planificación y socio del bufete de abogados Taylor Wessing, quien admitió que «los únicos que se benefician son los abogados y consultores». .
Según cifras oficiales, solo un tercio de las decisiones de planificación tomadas entre 2021 y 2023 se cumplieron dentro del plazo. El año pasado, el comité de medio ambiente construido de la Cámara de los Lores descubrió que obtener el permiso para construir un proyecto podía llevar tanto tiempo como completar el trabajo.
A medida que los proyectos se vuelven más complejos y buscan mitigar la incertidumbre, el papeleo que generan ha aumentado. «El volumen de documentación ralentiza la toma de decisiones y reduce, en lugar de aumentar, la transparencia», afirmó Watson.
La necesidad de consultar a los residentes y empresas afectados también influye en el retraso de las aprobaciones, aunque reconoce que las personas denunciadas como “no en mi patio trasero/Nimbys” a menudo representan objeciones válidas en un país pequeño.
Por ejemplo, el Thames Crossing Action Group, que está haciendo campaña contra el LTC, sostiene que el proyecto no logrará reducir el tráfico y destruirá acres de bosques históricos.
Palmer defiende la necesidad de compromiso y debate público. Las amplias consultas del proyecto en seis distritos reducirán el riesgo de conflictos costosos más adelante, mientras que su planificación detallada significa que hay menos posibilidades de que las cosas salgan mal al final del día, dijo.
A pesar de los obstáculos, Palmer cree que la creciente congestión en los cruces existentes del Támesis significa que el LTC eventualmente obtendrá el visto bueno. «Ha sido un proceso largo, pero lo mejor es que hemos tenido en cuenta las opiniones de la gente, lo que ha dado como resultado un proyecto mejor», afirmó.