Después de golpear a Rusia con una serie de sanciones sin precedentes tras su invasión a gran escala de Ucrania, los aliados del G7 están considerando una medida aún más drástica: gastar el dinero de Moscú.
Las naciones occidentales, incluido Estados Unidos, están explorando formas de justificar la confiscación de los activos del banco central ruso que están congelados en el sistema financiero y su utilización para financiar a Kiev.
La idea ha ganado fuerza en las últimas semanas mientras Estados Unidos y la UE luchan por asegurar la aprobación política de nuevos paquetes de financiación para Ucrania por valor de decenas de miles de millones de dólares.
Pero los expertos legales advierten que representaría una desviación dramática de la práctica normal, lo que conllevaría riesgos legales y económicos. También es muy polémico entre los aliados.
¿Dónde se encuentran los activos congelados?
Alrededor de 260.000 millones de euros de los activos del banco central de Moscú fueron inmovilizados el año pasado en los países del G7, la UE y Australia, según un documento de la Comisión Europea al que tuvo acceso el Financial Times.
La mayor parte de esto (unos 210 mil millones de euros) se mantiene en la UE, incluido efectivo y bonos gubernamentales denominados en euros, dólares y otras monedas. En comparación, Estados Unidos sólo ha congelado una pequeña cantidad de activos estatales rusos: unos 5.000 millones de dólares, según personas informadas sobre las conversaciones del G7.
Dentro de Europa, la mayor parte de los activos (alrededor de 191.000 millones de euros) se mantienen en Euroclear, un depósito central de valores con sede en Bélgica. Francia ha inmovilizado la segunda cantidad más grande, unos 19.000 millones de euros, según el Ministerio de Finanzas francés. Otras participaciones son mucho más pequeñas: Alemania posee alrededor de 210 millones de euros, según personas familiarizadas con las cifras.
¿Qué pide Estados Unidos?
Washington no ha respaldado públicamente la confiscación de los activos congelados, pero lo ha defendido en privado. Un reciente documento de debate del G7 escrito por funcionarios estadounidenses lo describió como “una contramedida”, permitida por el derecho internacional, que “induciría a Rusia a poner fin a su agresión”.
Según el documento, tal medida se consideraría una respuesta legítima a la invasión ilegal de Ucrania por parte de Rusia si la implementaran Estados “heridos” y “especialmente afectados” por su agresión. Eso podría incluir a los aliados de Ucrania que financiaron su economía y su ejército durante la guerra.
Los funcionarios estadounidenses sugirieron que los activos incautados podrían desembolsarse a Ucrania en tramos, por ejemplo a través del Banco Mundial o el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo. Esto se presenta como un “anticipo” a la compensación a Ucrania que, en última instancia, Rusia tendría que pagar según el derecho internacional por su agresión.
¿Cuáles son los fundamentos legales para esto?
La idea de confiscar activos soberanos rusos es jurídicamente complicada. Los activos de los bancos centrales están protegidos por el derecho internacional consuetudinario; acciones que parezcan poner en duda ese principio tendrían profundas implicaciones para el sistema financiero.
Pero sus defensores argumentan que tal confiscación puede, en este caso, justificarse según el derecho internacional como un remedio equitativo para presionar a Rusia a compensar a Ucrania por los daños de guerra.
Philip Zelikow, ex diplomático estadounidense de alto rango que ahora trabaja en la Universidad de Stanford, ha citado como precedente la compensación impuesta internacionalmente después de la invasión iraquí de Kuwait en 1990.
«Esto representa una enorme oportunidad», dijo. “Hemos pasado casi dos años trabajando en la maraña legal y ahora podemos comenzar a contemplar las posibilidades que pueden estar disponibles. Si esto funciona, el dinero en juego (300.000 millones de dólares) cambiaría las reglas del juego para Ucrania”.
Sin embargo, esta interpretación de la ley es cuestionada. Ingrid Brunk, profesora de derecho internacional en la Facultad de Derecho de Vanderbilt, sostiene que las contramedidas no son un método para obtener compensación, sino que están diseñadas para presionar a un Estado infractor a cumplir con sus obligaciones.
Le dijo al Financial Times que la idea era “imprudente”, y agregó: “Muchos países han resultado perjudicados por muchas cosas que violaban el derecho internacional sin ninguna sugerencia de que nos apoderáramos de las reservas de divisas. Estos son los tipos de activos más sacrosantos del sistema financiero global”.
La medida probablemente también requeriría legislación interna en muchos de los países que buscan implementarla, añadió, aunque esto puede resultar una barrera menos formidable.
¿Cuáles son las consecuencias financieras?
A los opositores les preocupa que tal medida dañe el orden internacional basado en reglas y socave la confianza que los países muestran cuando colocan reservas en otras naciones.
Este último argumento tiene una influencia considerable en algunos estados miembros de la UE y el Banco Central Europeo. Para algunos, confiscar activos rusos cruzaría la línea al sugerir a países como China o Arabia Saudita que los activos soberanos guardados en euros o dólares podrían no siempre ser seguros.
A principios de este año, el BCE advirtió a los estados miembros del riesgo de socavar los “fundamentos legales y económicos” sobre los que descansa el papel internacional del euro. «Las implicaciones podrían ser sustanciales», dijo, según una nota interna de la UE. Advirtió al bloque sobre los riesgos de actuar solo y recomendó que cualquier acción se tomara como parte de una amplia coalición internacional.
Un diplomático de la UE dijo: “Todas las principales economías denominadas en euros están actuando con mucho cuidado en esto debido a los efectos potenciales para el euro y para la inversión extranjera y la compensación en euros”.
Pero los defensores de la idea sugieren que estas preocupaciones son exageradas. Lord David Cameron, el secretario de Asuntos Exteriores del Reino Unido, negó la semana pasada que hubiera un “efecto paralizador” sobre la inversión extranjera. Los inversores afectados ya “estarían bastante helados” por la congelación de sus activos, afirmó.
¿Cómo ven los europeos estos argumentos?
Los funcionarios buscan un consenso entre los países del G7 para apoderarse de los activos, pero Francia, Alemania e Italia siguen siendo extremadamente cautelosos.
Los funcionarios europeos temen posibles represalias si se socava la inmunidad del Estado. Uno de ellos señaló que, en comparación, Estados Unidos posee sólo una cantidad muy pequeña de activos del banco central ruso. «Desde la perspectiva de la UE, tenemos mucho más que perder», dijo el funcionario de la UE.
Las opciones de Rusia para contrarrestarlo con un litigio son limitadas. “Sin embargo, Rusia encontrará otras formas de corresponder. . . eso significaría infligir más daño a las empresas en Rusia y otros posibles daños”, dijo Armin Steinbach, profesor de derecho y economía en HEC París.
Steinbach también señala que la inmunidad soberana es bilateral. “En algunos países, Alemania sigue siendo objeto de daños de guerra. . .[going back to]la segunda guerra mundial”, señaló.
¿Qué planea Europa en cambio?
En lugar de apoderarse de los activos, la UE está trabajando en un plan para quedarse con las ganancias extraordinarias que genera Euroclear al poseer los activos de Rusia. El depositario central de valores belga ganó alrededor de 3.000 millones de euros el año pasado reinvirtiendo efectivo de valores vencidos que no pueden pagarse a Rusia.
Pero estas propuestas han resultado controvertidas, y algunos países temen las repercusiones incluso de este paso más limitado. Los funcionarios han reconocido que el debate en vivo dentro del G7 podría ayudar a hacer avanzar las propuestas de la UE.
Información adicional de Paola Tamma en Bruselas, James Politi en Washington, Martin Arnold en Frankfurt y Richard Milne en Oslo