A los pocos meses de su elección el año pasado, el presidente de Zambia, Hakainde Hichilema, logró negociar un rescate del FMI de 1.400 millones de dólares para el país del sur de África afectado por la deuda. Pero llegar a un acuerdo con todos sus acreedores, principalmente China, podría llevar mucho más tiempo.
Con Beijing ahora como el mayor prestamista bilateral para países de bajos ingresos, las tribulaciones de Zambia son un caso de prueba de su voluntad de tomar la iniciativa en la reestructuración de las obligaciones de deuda de los estados en mora. Hasta ahora, Beijing ha negociado con sus prestatarios a puerta cerrada, uno a uno.
En un momento de creciente tensión económica cuando Sri Lanka está en mora y Pakistán está cerca de hacerlo, otros países que están fuertemente endeudados con Beijing están vigilando de cerca los procedimientos en Lusaka, al igual que sus otros acreedores. La crisis de Zambia también ilustra cómo los préstamos chinos provienen de una variedad de instituciones gubernamentales cuyos intereses a menudo varían, lo que agrega una complejidad adicional a los esfuerzos para llegar a un acuerdo.
“La composición de la deuda de los países en desarrollo ha cambiado drásticamente en los últimos 10 años hacia China y el sector privado”, dijo al Financial Times David Malpass, presidente del Banco Mundial. “China reconoce que [engaging with Zambia’s other creditors] es una manera importante de trabajar con la comunidad global. Es un paso importante en el sentido de que China está reconociendo su papel en la reestructuración de la deuda”.
Durante la pandemia, Zambia se convirtió en el primer país en incumplir, dejando de pagar una deuda externa por valor de $ 17 mil millones en 2020. Después de negociar el paquete de rescate con el FMI, Zambia necesita conversaciones con los acreedores para avanzar rápidamente y poder reiniciar el crecimiento y el desarrollo.
Antes de que el fondo pueda liberar el efectivo, quiere «garantías» de otros acreedores oficiales, de los cuales el más grande es China con un estimado de $ 6 mil millones en préstamos, que aceptarán el alivio de la deuda. Poco se sabe sobre los términos en los que China ha prestado y cómo se comportará Beijing.
China no es miembro del Club de París, creado para reestructurar préstamos otorgados por gobiernos occidentales, y ha expresado su preocupación por las medidas de austeridad que impone el FMI a los deudores con problemas de liquidez. Diferentes entidades chinas, desde bancos de políticas hasta prestamistas comerciales, emiten préstamos, cada uno con sus propias prioridades. Deborah Bräutigam, directora de China Africa Research Initiative (CARI) en la Universidad Johns Hopkins, dijo que era importante entender que “no existe una sola China” sino más bien un “autoritarismo fragmentado”.
En el caso de Zambia, los prestamistas incluyen la Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo de China y otros liderados por el Eximbank de China y el Banco de Desarrollo de China. Según CARI, los préstamos se otorgaron en términos muy variados.
La probable renegociación prolongada de la deuda en Zambia también apunta a una falla más amplia en el manejo global de los incumplimientos soberanos, que el Banco Mundial advirtió que pronto podría aumentar a niveles vistos por última vez en la década de 1980.
Este mes, Lazard, el grupo francés que asesora a Zambia, dijo que un marco común, establecido durante la pandemia por el grupo de grandes economías del G20 para garantizar que las reestructuraciones de la deuda se pudieran realizar rápidamente, era demasiado vago. La falta de orientación sobre la coordinación “crea muchas frustraciones para los acreedores, ya sean privados u oficiales, pero también para los países deudores”, dijo Lazard.
Malpass, un crítico frecuente de la obstinación de China, ha pedido un replanteamiento del marco. Dijo que los acreedores comerciales deberían sentarse junto a sus homólogos soberanos durante las negociaciones de la deuda, en lugar de que se les presente más tarde un hecho consumado.
Pero con la iniciativa Belt and Road de $ 1 billón que convierte a China en el prestamista bilateral más importante en lo que va del siglo, la reforma parece impensable sin la aceptación de Beijing.
“China tiene la influencia para retrasar o potencialmente evitar que se lleve a cabo el marco común”, dijo Kevin Daly, gerente de cartera de deuda de mercados emergentes en abrdn y miembro de un comité que representa a los tenedores de bonos de Zambia. “No es exagerado decir que su éxito o fracaso depende de Zambia”.
Los prestamistas chinos han adoptado un enfoque diferente al de otros acreedores comerciales. Han estado dispuestos a ampliar los vencimientos y conceder moratorias en los pagos a los deudores en apuros, pero reacios a aceptar cualquier reducción en la cantidad de dinero que se les debe por temor, dicen los observadores, a la reacción política en Beijing. Esto los pone en desacuerdo con los acreedores comerciales como los tenedores de bonos.
La probable renegociación prolongada de la deuda en Zambia apunta a una falla más amplia en el manejo global de los incumplimientos soberanos, que el Banco Mundial advirtió que pronto podría aumentar a niveles vistos por última vez en la década de 1980 © Waldo Swiegers/Bloomberg
Beijing reconoce que está bajo mucha presión para encontrar nuevas soluciones. “Métodos existentes, encabezados por extensiones de préstamos y alivio de la deuda [mainly of interest-free loans] son más difíciles de continuar”, dijo un asesor del gobierno.
Sin embargo, el ministerio de finanzas y el banco central de China, el Banco Popular de China, están en desacuerdo sobre cuáles podrían ser las soluciones. “El Ministerio de Hacienda es, en general, más cauteloso al otorgar concesiones, ya que hacerlo exacerbaría su carga fiscal. Como el mayor accionista de prestamistas de pólizas como el Banco de Desarrollo de China y el Exim Bank, asumirá las pérdidas de la reestructuración de préstamos sin intereses y otros préstamos de pólizas a bajo interés”, dijo el asesor.
“Por el contrario, los prestamistas comerciales como ICBC, que están regulados por el PBoC, y [so] por extensión, el PBoC está abierto a una variedad de métodos de reestructuración que podrían ayudar a apuntalar las pérdidas antes, pero que pueden obligar a los prestamistas a cancelar algunos de los préstamos incobrables”, dijo, y agregó que estaban dispuestos a trabajar juntos para minimizar las pérdidas.
Otros aconsejan precaución. “¿Esta China está entrando en el redil? Absolutamente no”, dijo Douglas Rediker, investigador principal de la Institución Brookings, y agregó que sería “ingenuo creer que cualquier instancia de cooperación de China será transferible a cualquier otra instancia”.
Una llamada reciente entre Hichilema y el presidente de China, Xi Jinping, fue vista como un gran avance y permitió conversaciones, codirigidas por Beijing, en París a principios de este mes. Funcionarios franceses dijeron que las conversaciones fueron bien y que las discusiones continuarían. “Es un compromiso que han asumido”, dijo Emmanuel Moulin, jefe del Tesoro francés y presidente del Club de París. “Pero ahora necesitan cumplir”.
Estos destellos de esperanza significan que los funcionarios de Zambia son optimistas de que se puede llegar a un acuerdo. “En vista del hecho de que China finalmente está a bordo y está hablando sobre la necesidad de que el FMI actúe con rapidez”, dijo un funcionario en Lusaka. “Este es el momento de darle un poco más de paciencia al proceso”.